均衡紧凑网络型国土空间规划——日本的实践及其启示

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李国平北京大学政府管理学院,北京大学首都发展研究院,北京 100871

Balanced, compact and networked national land spatial planning:Japan’s practice and implications

LI GuopingSchool of Government, Beijing Development Institute, Peking University, Beijing 100871, China

收稿日期:2019-09-10修回日期:2019-09-18网络出版日期:2019-09-25

基金资助:

国家自然科学基金项目.41671120

Received:2019-09-10Revised:2019-09-18Online:2019-09-25
作者简介 About authors
李国平,男,黑龙江拜泉人,教授,博导,主要从事经济地理、区域经济、城市与区域规划研究E-mail：lgp@pku.edu.cn。

摘要
日本自1950年颁布了《国土综合开发法》以及其后在1962年发布了《全国综合开发计划》以来,在近70年间,编制和实施了多个规划,形成了比较完善的国土空间规划体系。为应对新的不断变化的内外部环境和国土空间出现的新问题,日本于2005年改《国土综合开发法》为《国土形成计划法》,一改过去数量扩张的“开发”,转向存量提质的“利用”,先后编制并发布了2次《国土形成计划（全国计划）》,致力于建设均衡、紧凑和网络型的国土空间。未来10~20年,中国人口也将进入减少状态和超老龄化社会,国土空间规划与开发利用必将与其相适应。借鉴日本在国土空间规划和国土空间营造方面的实践,研究认为中国国土空间规划和国土空间营造应该有新理念和新变革,应该从大规模国土空间开发向国土保护转型,从数量扩张型向存量优化和减量提升的国土空间规划转型,从增量规划到存量规划再到减量规划的转型;应着力形成多重“紧凑型+网络型”的国土空间结构,打造均衡、安全、安心的可持续国土空间。
关键词： 国土空间规划;可持续国土空间;均衡发展;紧凑+网络型;日本

Abstract

Since the promulgation of the “Comprehensive National Land Development Act” in 1950 and the subsequent release of the “Comprehensive National Development Plan” in 1962, Japan has made and implemented a number of national land development plans in the past 70 years, and formed a comprehensive national land development and spatial planning system. In response to the new and constantly changing internal and external environments and the emergence of new challenges in the national land development, Japan changed the “Comprehensive National Land Development Act” to the “National Spatial Planning Act” in 2005, which emphasized the use of the stock of national land and improving the quality and efficiency of land development instead of quantitative expansion. Thereafter, the new “National Spatial Strategy (National Plan)” has been updated twice, which was dedicated to creating a balanced, compact, and networked national land use pattern. In the next 10 to 20 years, China’s population will decrease and the country will enter the super-aging society. The planning and development of national land will inevitably be adapted to the new situation. Based on the review of Japan’s practice in the national land development and spatial planning, this study proposes new strategies for China’s national land development in the new era, which emphasize the transformation from large scale national land development to national land preservation, and national spatial planning should be transformed from the traditional incremental planning approach to the stock planning then to the reduction planning approach, focusing on the optimal utilization of the stock of land and the improvement of the quality and efficiency of land development instead of quantitative expansion. Meanwhile, efforts should be made to construct the multiple-scale compact and networked national land spatial structure, and create a balanced, secure, and sustainable national land use pattern.

Keywords：national land spatial planning;sustainable national land use;balanced development;compact and networked development;Japan

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李国平. 均衡紧凑网络型国土空间规划——日本的实践及其启示. 资源科学[J], 2019, 41(9): 1610-1618 doi:10.18402/resci.2019.09.03
LI Guoping. Balanced, compact and networked national land spatial planning:Japan’s practice and implications. RESOURCES SCIENCE[J], 2019, 41(9): 1610-1618 doi:10.18402/resci.2019.09.03

1 引言

国土空间是支撑人类生存和发展的载体,国土开发和利用模式受经济和社会发展规模、水平、结构和布局以及人口状况（规模、结构和分布）的深刻影响。一般而言,经济发展处于工业化发展阶段,国土空间以增量扩张为主;当经济发展水平处于后工业化阶段,国土空间则从增量扩张为主转变为存量提升为主。伴随着经济发展水平从工业化步入后工业化,人口结构和规模以及分布都会发生变化,老龄化加速以及人口由增加变为减少已成为发达国家越来越常见的现象。

中国经济发展水平在逐步提高,已经从高速经济增长阶段转为高质量发展的阶段。从经济发展阶段而言,目前处于工业化成熟期向发达期的过渡阶段,到2030年将进入工业化的高级阶段,不久的将来也将进入后工业化阶段^[1],国土空间开发利用模式将出现新的变化,即将从增量发展阶段步入存量提升阶段。国土空间开发利用应与资源环境承载能力相匹配,并力争实现集聚集约开发^[2],从开发优先转向保护优先,生态文明建设制度成为国土空间开发保护的核心制度^[3],中国国土开发与经济布局“T”字型空间架构,仍将是支撑21世纪中国经济持续发展的一级轴线^[4]。中国已获批的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》,和世界各国同类规划有相通之处,是一个推动国土空间开发保护格局优化和实施国土综合整治的顶层空间规划^[5]。国土规划研究热点集中于“多规合一”、空间规划体系以及海洋空间规划方面^[6]。在区域层面,也需要构建新的区域规划体系^[7]。

中国尽管人口总量还在不断增长,但增速已经相当缓慢,人口将在不远的将来达到峰值。虽然各种人口预测结果不同,但普遍认为人口将从增加转为减少,峰值出现在2030年前后,峰值约14.3亿人。《联合国人口展望（2017）》中方案的预测结果为中国人口将在2029年达到人口总量峰值为14.4亿人,2035年14.3亿人,2050年13.6亿人,2100年10.2亿人;中国将在2022年进入深度老龄化社会（65岁以上人口比重占14%以上）,2033年进入超老龄化社会（65岁以上人口比重占21%以上）^[8]。面向未来的人口减少以及即将进入深度老龄化社会,会怎样影响国土空间规划模式,以及应该有什么样的政策响应,中国学界的研究还比较薄弱。

日本作为东亚地区最早完成工业化并整体上步入后工业化的发达国家,从20世纪50年代中期开始,经历了经济高速增长、中高速增长、停滞（1992年泡沫危机后,也被称为是失落的20年）阶段,从曾经的第2大经济体在2010年被中国赶超后一直处于世界第3大经济体的位置。在进入后工业化阶段的大国中,日本是最早出现人口减少和老龄人口比重最高的国家,65岁以上的老龄人口占比在2018年达到了27.5%,同期美国为15.8%,中国为11.2%。日本在1988年的老龄化比重和今天的中国相当,之后该比重每年平均增加0.5个百分点。简单类推,如果中国也有同样增速,到2050年中国的老龄化程度将会达到今天日本的水平。日本作为人多地少的东亚国家,在人口资源环境压力等方面和中国比较相近,日本应对经济转型、人口规模和结构变化的国土空间规划的实际响应,显然对于中国国土空间规划如何更好地适应正在发生的经济转型和即将进入人口减少和深度老龄化社会具有借鉴意义。

2 日本经济、人口与布局变化对国土空间规划模式转换的影响

日本在过去的70年间,历经了经济高速增长和停滞、人口快速增加到减少和快速的老龄化。经济、人口以及布局的急剧变化对国土空间规划模式产生了深刻影响。

2.1 经济变化对国土空间规划模式转换的影响

就经济变化而言,日本经历了从高速经济增长到缓慢增长的变化。日本在第二次世界大战后,经过一段时间的战后经济恢复阶段,于1955年进入经济高速增长阶段,到1973年第一次石油危机为止,创造了18年间年平均经济增长速度超过2位数的经济奇迹。而后进入了长达20年的经济中速增长,到泡沫危机发生的1992年,年平均经济增速在5%左右。1992年以后,日本经济几乎处于停滞状态,个别年份出现负增长,多数年份经济增速在1%~2%之间。高速和中速增长下的国土空间规划模式呈现出以扩大规模为指向的大开发格局,日本政府依据《国土综合开发法》,先后编制了5次《全国综合开发计划》,其中第5次为《21世纪国土总体设计——促进区域自立与创造美丽国土》。泡沫危机后的经济低迷使得对于国土空间的需求急剧下降,加之国土空间开发已经达到空前规模,大规模的国土空间开发所导致的环境问题突显,进入发达的后工业化社会后国民对于生活质量和环境可持续发展的要求也越来越高,国土空间的增量开发开始转向了存量活用。2005年颁布了《国土形成计划法》,并基于此,先后编制并发布了2次《国土形成计划（全国计划）》。

2.2 人口增减及老龄化对国土空间规划模式转换的影响

日本是当今世界上人口减少且老龄人口占比最高的大国,“少子高齢化·人口減少”是刻画日本人口特征的基本表述,这种少子、老龄化且人口减少都还将持续。

就人口数量变化而言,经历了从人口快速增长转向人口减少。日本在1947—1949年出现了第1次“婴儿潮”,综合出生率在1947年达到了4.54,出生人数在1949年达到了269.6万人,高出生率促使日本人口快速增长,到1967年人口突破1亿。1971—1974年,出现第2次“婴儿潮”,1973年出生人数达到209.2万人,促使人口数量持续攀升,1974年超过1.1亿,到1984年突破了1.2亿,2008年达到最高峰,为1.281亿,之后开始减少,到2018年减至1.265亿人。未来人口除了东京圈的一部分区域外都将持续减少,预计到2065年减少到8808万人^[9]。

就人口结构变化而言,从金字塔结构到倒金字塔结构,老龄化程度越来越高。1970年日本65岁以上的老龄人口仅占总人口的7.03%,1980年9.05%,1990年11.95%,2000年17.18%,2010年22.94%,2018年已经达到27.5%。预计2030年、2040年和2050年,将分别高达31.6%、36.06%和38.81%。

人口减少和老龄化不仅带来了经济上增长乏力和竞争力下降,社会税赋和负担增加等,也将导致对国土空间总量需求的减少以及适应超老龄化社会需要的功能性国土空间的需求,从而将导致国土空间规划模式发生重大变化。建设面向超老龄化的安全、安心、便捷、集约、紧凑的国土空间比过去更加紧迫和重要。

2.3 经济及人口分布变化态势对国土空间规划模式转换的影响

自日本进入高速经济增长阶段后,人口和经济不断向位于太平洋沿岸的3大都市圈集聚,出现了比较严重的“过密过疏”问题。日本人口在第二次世界大战后,主要是向以3大都市圈为中心的城市区域集中,这种趋势至今仍然持续。2017年东京大都市圈的净流入人口接近12万人。照此趋势,2050年的人口增加区域仅占所有居住区域面积的2%,其中会有60%的区域人口将减少一半以上,规模小的市町村减少的幅度更大,这必将进一步加剧国土空间的“过密过疏”问题^[9]。

战后日本经济高速增长时期,其太平洋沿岸地带特别是东京、名古屋、阪神3大都市圈率先成为日本经济高速增长的核心区域,尤其是东京大都市圈,人口和经济活动加快集聚,成为日本最大的经济中心和世界最大的大都市圈。

人口及经济布局变化一方面已经对国土空间开发与形成产生重大影响,集中体现在历次《全国综合开发计划》以及最近2次《国土形成计划》（全国计划）的国土空间规划模式以及营造方式的选择;另一方面,也会影响到今后的国土空间规划模式和新的国土公共行政政策走向。

3 顺应内外部环境变化的国土空间规划理念与模式的转换

日本的国土空间规划主要依据2大法律,一是在1950年颁布的《国土综合开发法》以及2005年对其修订颁布的《国土形成计划法》,另一个是1974年颁布的《国土利用计划法》。《国土综合开发法》规定编制全国综合开发计划、都府县综合开发计划、地方综合开发计划和特定地域综合开发计划。《国土形成计划法》要求编制全国计划和广域地方计划（即全国规划和区域规划）^①(文中关于日本国土空间规划特指根据1950年颁布的《国土综合开发法》所编制的全国综合开发计划,以及根据2005年的《国土形成计划法》所编制的《国土形成计划（全国计划和广域地方计划）》。考虑到塑造国土空间格局的主体规划是《国土形成计划》,因此没有将《国土利用计划》纳入。《全国综合开发计划》、《国土形成计划（全国计划）》为全国国土空间规划,《国土形成计划（广域地方计划）》为区域规划。)。依据《国土利用计划法》,需要编制国土利用计划（全国、都道府县、市町村）和土地利用基本计划（都道府县）^[10]。国土形成计划和国土利用计划构成日本国土规划体系,进一步加上依据各类法规编制的特定区域的土地利用规划,构成了日本空间规划体系。国土形成计划即为推进国土利用、整备以及保全（即国土形成）的综合且基本的规划,可认为是塑造国土空间格局的主体规划。

在全国尺度上,日本的国土空间规划始终都在追求形成均衡可持续发展的国土空间格局。1950年（昭和25年）制定的《国土综合开发法》,是以开发为基调、以扩大规模为指向的国土开发法律。基于此,日本先后制定了5次全国综合开发计划,一般称之为“一全综”“新全综”“三全综”“四全综”“五全综”,尽管规划目标都锁定为实现国土的均衡发展,但政策效果却不甚理想。

2005年（平成17年）7月,为应对即将进入的人口减少时代以及不断加速的老龄化,从根本上改变《国土综合开发法》的开发导向,将其修订为《国土形成计划法》。基于《国土形成计划法》编制《国土形成计划》,具体包括《全国计划》（明确国家责任）和《广域地方计划》（以区域为单位,明确国家及地方的作用、分工和合作）,一改过去数量扩张的“开发”,转向存量提质的“利用”,以适应“成熟社会型”的需要,力求实现包括景观、环境在内的国土质量提升,利用和保护有限的资源,加大流动以盘活存量,高效利用海洋资源和强化国际协调,提高便利性以确保国民生活安全、安心和安定,具有区域自主发展能力的国土^[11]。同时,《国土形成计划》也体现了从国家主导向双层（国家与区域）规划体系（分权型规划编制）的转变。

3.1 适应增长需求的致力于促进国土均衡发展的《全国综合开发计划》

第二次世界大战以后,日本国土开发的主题转为了以经济增长为中心,为了支撑日本当时的重化学工业发展,原有工业地区或大城市(主要包括东京、名古屋、大阪在内的太平洋带状地带)得到优先开发,人口与产业向太平洋既成工业地带的集中进一步加剧,“过疏过密”为中心的地域问题日益尖锐。为此,在1962年10月,以“地域间均衡发展”为目标、以“据点开发构想”为主要方式的全国综合开发计划(一全综)正式通过实施。其后,于1969年5月制定新全国综合开发计划（新全综）,其基本目标是创造丰富的生活环境,开发方式是大规模工程构想;于1977年11月制定第3次全国综合开发计划（三全综）,其基本目标是整治人居综合环境,开发方式是定居构想;于1987年5月制定了第4次全国综合开发计划（四全综）,其基本目标是构造多极分散型国土,开发方式是交流网络构想;1998年3月又公布新一轮国土规划——“21世纪的国土总体设计”（五全综）,其基本目标是形成多轴形国土结构,开发方式是多元主体参加与区域合作。一全综和新全综在提出基础设施建设方向等方面起到了重要作用,但三全综后基本上停留在理念上^[12]。从一全综到五全综,尽管始终是以追求国土均衡发展和解决过疏过密问题为目的,但作为其结果,不仅未能形成分散型国土格局,还导致东京的一极集中^[13,14]。

3.2 适应收缩导向的紧凑互动型的《国土形成计划》

老龄化社会与人口减少对国土空间的需求发生了重大变化,主要体现在从扩展到收缩（外延式扩张到内涵式收缩）,提供安全、安心、紧凑、便捷的生活空间。根据“国土形成计划法”,日本先后在2008年7月和2015年8月制定了2次《国土形成计划（全国计划）》^[15,16]（表1）,并分别在2009年8月和2016年3月编制了8大区域的广域地方计划（区域规划）。

Table 1
表1
表1日本2次《国土形成计划（全国计划）》的基本要点
Table 1Key points of the two “National Spatial Strategy (National Plan)” of Japan

名称	国土形成计划（全国计划）（第1次）	国土形成计划（全国计划）（第2次）
内阁决议时间	2008年7月	2015年8月
规划背景	①进入人口减少社会和快速的老龄化; ②全球化和东亚经济发展; ③信息通讯技术的发展; ④对于安全、安心、地球环境、美丽和文化的国民意识提升; ⑤生活方式的多样化。	①人口减少、少子化以及区域不平衡加速; ②老龄化加速; ③国际竞争加剧; ④超级灾害风险增大、基础设施老化; ⑤食物、水、能源供给以及地球环境问题; ⑥信息技术变革将带来的变化; ⑦国民价值观的变化（生活方式多样化以及互助社会建设主体的扩大和多样化等）; ⑧荒芜土地和房屋空置增加等国土空间的变化。
规划目标	为实现各区域自立发展和美丽宜居的国土,确立以下四大战略目标： ①促进和东亚的交流和提携; ②形成可持续发展的地域; ③抗灾能力强的柔性国土; ④管理和继承好美丽的国土。	①安全且富饶的国家; ②具备经济持续增长活力的国家; ③国际社会影响力和存在感高的国家。
营造方式	以多主体协同的“新型公共部门”为主轴的地区营造。 ①通过多元主体参与、提供解决区域问题的精准服务; ②通过地缘型共同体、NPO、企业、政府的协同进行居住环境整治; ③通过多样化地区自立与联动发展,形成美丽宜居的国土。	①互动型国土（对流促进型国土）; ②多重的“紧凑型+网络型”模式; ③扭转东京一极集中和提升东京的国际竞争力; ④基于城市与乡村相互贡献的共存。

注：根据2008年7月和2015年8月制定的2次《国土形成计划（全国计划）》整理加工制成。

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日本第1次《国土形成计划（全国计划）》应对人口减少、维持高质量的生活环境,推进向集约型城市结构转化,通过技术创新促进产业再生,形成美丽宜居的乡村,促进可持续发展。

日本第2次《国土形成计划（全国计划）》,突出了2个关键词,即“对流”和“紧凑”。相比第1次《国土形成计划（全国计划）》更加强调国内外、区域内外的交流互动,在国土交通省关于《国土形成计划（全国计划）（概要）》的副标题中称之为“战后第7次国土计划”的“对流促进型国土形成计划“。在规划文本中将“对流”表述为日本活力的源泉。“对流”是指具有多样化个性的多个区域相互间联系提携所催生的区域间人、财、物、信息的双向快速流动,这种流动不仅可以带来区域自身的活力,也将通过多样化异质性的个性之间的交汇融合产生创新或新价值,形成生机勃勃国土。第2次《国土形成计划（全国计划）》强调将生活中必要的各种功能在一定区域内紧凑布局,同时区域之间以网络连接,这样可以起到提高便利性、维持区域人口和必要的功能。为形成“对流促进型国土”,需构建多重且强韧的“紧凑+网络”（紧凑即提升空间密度,网络即区域与区域之间的联系）型的国土空间结构,促进医疗、福祉、商业等功能紧凑布局,形成交通、信息通讯、能源等网络体系。

3.3 重视区域内外协同互动和交流的广域地方计划（区域规划）

根据《国土形成计划法》,不仅要编制全国国土形成计划,也要编制广域地方计划（即区域规划）。除北海道和冲绳外^①(北海道和冲绳县分别有北海道开发规划和冲绳振兴规划。),将日本国土划分为8大区域：东北圈、北陆圈、首都圈、中部圈、近畿圈（关西）、中国圈、四国圈、九州圈,分别编制和发布了各自的广域地方计划,以突出各自优势并强化区域内外之间的协同、互动和交流（表2）。在广域地方计划中也非常重视人与自然的协调,提振地区经济,保护历史和文化资源,打造宜居、美丽、安全、安心的国土空间等方面。

Table 2
表2
表2日本2016年制定的8大广域地方计划（区域规划）的基本要点
Table 2Key points of the eight regional plans of Japan released in 2016

区域名称	区域范围	规划目标	主要发展战略
东北圈	包括青森县、岩手县、宫城县、秋田县、山形县、福岛县、新泻县（7县）	1、灾后复兴后的自立发展; 2、形成防灾先进地区; 3、依托资源优势的交流和产业基地。	1、推进福岛地震灾后重建和复兴; 2、构筑防灾和环境先进地区; 3、形成防雪宜居的对流促进型区域; 4、发展具有国际竞争力的产业; 5、加强与世界的交流（日本海侧和太平洋侧的双向交流）; 6、培育面向未来发展的人才; 7、强化区域间交流与合作。
北陆圈	富山县、石川县、福井县（3县）	1、打造个性、安全、安心、环境优美和宜居的“紧凑+网络”型区域结构; 2、培育具有竞争力的产业; 3、形成日本海侧的交流合作中枢; 4、促进“对流”,增加人口。	1、加强和3大都市圈的合作,成为日本海侧的“对流”据点; 2、强化区域内外的交流和合作。
首都圈	茨城县、枥木县、群马县、埼玉县、东京都、千叶县、神奈川县、山梨县（1都7县）	总目标：重建由“对流”带来的“活力社会”。 1、打牢安全基础,创造对流,成为解决全球问题的贡献者和创造新技术、新文化的发源地; 2、打造环境友好、高质高效、世界憧憬的首都圈; 3、实现充分体现区域内各地自然、文化、产业特色的均衡发展。	1、构筑“对流型首都圈”——促进由“东京一极集中”向“对流型首都圈“的转变; 2、促进作为超级大都市圈的首都圈整体的国际竞争力提升; 3、强化防灾减灾一体化的发展战略和基础防灾能力的提升; 4、将城市与农山渔村的交流互动纳入视野的应对多元、复杂的超老龄化社会; 5、以办好2020年东京奥运会和残奥会为目标,建设更好的首都圈。
中部圈	长野县、岐阜县、静冈县、爱知县、三重县（5县）	总目标：建设宜居和有历史文化底蕴的“世界制造对流据点”。 1、世界最强、最先进的制造产业和技术的全球枢纽; 2、利用磁悬浮中央新干线等高速铁路网络,促进都市与地方的交流合作; 3、强韧应对南海海沟地震等灾害和环境共生的国土。	1、形成“世界最强最先进的制造”; 2、成为超级大都市地区的中心和日本增长的引擎; 3、挖掘区域个性和通过对流,促进地方振兴; 4、打造安全、安心和环境共生的区域; 5、强化人才培育和形成多主体的互助社会。
近畿圈（关西）	滋贺县、京都府、大阪府、兵库县、奈良县、和歌山县（2府4县）	1、依托历史文化和创新资源,建设面向亚洲的交流据点; 2、拥有舒适丰富生活的区域。	1、形成亚洲门户和日本增长引擎; 2、打造具有世界魅力的日本历史和传统文化; 3、创造舒适丰富活跃的生活环境; 4、保障生产、生活和抵御灾害的能力建设,形成强韧的安全、安心国土; 5、建设人和自然共生的可持续的世界环境先进区域。
中国圈	鸟取县、岛根县、冈山县、广岛县、山口县（5县）	1、依靠国内外多样化交流合作谋求发展; 2、增强产业集聚和利用区域资源获得持续经济增长; 3、创造中山区和岛屿的多彩生活; 4、适应新形势的安全、安心的区域。	1、依托多层网络和据点城市加速“对流促进型区域”的形成; 2、强化制造业竞争力和观光经济的发展,打造活力区域; 3、推进针对中山区和岛屿等人口减少地区的振兴; 4、增强防灾减灾能力,构建安全安心的国土; 5、打造环境和产业、生活协调的区域; 6、培育面向未来发展的人才。
四国圈	德岛县、香川县、爱媛县、高知县（4县）	1、推进形成“紧凑+网络”的地域结构; 2、跨越区域面向世界,走向辉煌的未来; 3、强化应对南海海沟地震能力等,确保安全、安心的生活。	1、提升地方性产业集聚和竞争力; 2、推进体现历史、文化和风土独特性的区域振兴,增强人口吸引力; 3、形成中山区、半岛、岛屿以及城市一体化的充满活力的区域。
九州圈	福冈县、佐贺县、长崎县、熊本县、大分县、宫崎县、鹿儿岛县（7县）	总目标：日本增长中心区域和门户。 1、门户九州; 2、活力九州; 3、美丽九州。	1、强化亚洲门户功能,促进和亚洲的交流; 2、推进九州内部区域的交流和合作; 3、发展核心产业和振兴特色产业; 4、提升城市能级和功能; 5、确保国土安全、安心,加强自然环境和国土保护。

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广域地方计划重在制定未来10年左右的区域空间发展战略。广域地方计划的基本考量主要有2个方面：一方面是通过各具特色的区域合作、促进人、物、信息等的双向流动以形成“对流促进型国土”,通过“紧凑+网络”模式以实现“可工作的国土”和“可持续居住的国土”;另一方面是发挥各区域的独特性,促进各区域的自立发展,实现与时代要求相适应的均衡发展的国土。

广域地方计划共同的措施包括：通过完善必要的基础设施和扩大存量效应,提升生产率和产业竞争力;通过官民结合创造魅力观光区域,扩大影响力;通过防灾减灾、老旧设施改造、增强国土韧性,以确保安全和安心;培育和确保支撑区域发展的人力资源,形成可持续的区域。

广域地方计划中的“首都圈”“近畿圈”和“中部圈”是日本相对发达和经济人口密集的大都市圈,根据《国土形成计划法》也必须编制相应规划。“首都圈”“近畿圈”和“中部圈”也根据其他法规编制和实施了多次空间规划,例如日本首都圈从1958年起,先后编制了5次“首都圈基本计划”,旨在为经济高速增长提供物质支撑以及制定避免出现“过度集中”的疏解分散政策^[17,18]。

3.4 强调“以人为中心”的国土公共行政,致力于安全、安心的国土空间营建

顺应人口减少、老龄化所带来的的国民生活方式的变革,面向未来的国土公共行政将致力于支撑“安心的生活”、推进“多样的生活方式”、实现“充实的人生”3大目标^[19]。

2015年9月通过的第4次社会资本整备重点计划（2015—2020年）中,针对社会资本整备中面临的4大结构性问题,即基础设施加速老化、面对巨大地震迫近和重大气候灾害激增的脆弱国土、伴随着人口减少的地域衰退,加剧的国际竞争等。整备重点集中在3个方面：一是安全安心的基础设施,即应对南海海沟地震、首都直下型地震以及集中暴雨的软硬措施、保证生命和财产安全的事业;二是生活基础设施,即确保持续高效提供生活服务和提升生活品质的事业;三是经济基础设施,即增强国际竞争力、扩大交流合作、提升生产效率的事业^[9]。

针对人口减少和老龄化社会的城市职能与居住职能变化,发展更为集约型的地域结构,并着力在促进生活便利化以及强化多样化社交的社区建设细节上下功夫。如推进城乡基础设施的无障碍化、提供老年人专用的住宅、住宅无障碍化改造、建设复合型建筑、步行者空间与公共空间一体化的建筑、发展自动驾驶交通系统等^[20]。

4 日本国土空间规划实践对中国国土空间规划建设的若干启示

中华人民共和国成立70年来,中国经历了“站起来”到“富起来”,实现了从“一穷二白”“地少人多”的发展中大国,成为经济总量世界第2的经济大国。目前,中国经济发展也从高速经济增长阶段进入到了高质量发展阶段,经济增速从改革开放后前30年平均2位数的增长,到近年来的6%~7%的中高速增长,未来经济增速将会进一步趋缓。与此同时,中国的城镇化水平在2018年达到59.6%,被认为是进入了城市化的后半场,在2035年中国城镇化率将达到70%以上,2050年将达到75%左右^[21];人口老龄化程度也在逐年上升,65岁以上老龄人口比重每年增加0.5个百分点;人口也将在未来10年前后达到高峰并开始减少;持续高强度、快速的国土空间开发与大规模的城市建设,就空间而言已经可以基本满足生产生活需要;人民对于美好生活（生活质量）的需要和发展不平衡、不充分之间的矛盾仍然突出。如何顺应经济高质量发展、人口增加趋缓乃至减少以及不断加剧的老龄化,满足人民对于美好生活的需求,实现到2050年建成美丽中国的宏伟目标,需要国土空间规划和建设方面实现新的变革。在当前中国正在致力探索国土空间变革和方向的关键时期,借鉴日本在国土空间规划方面的多年实践经验和教训,本文认为中国的国土规划应该有新理念和新变革,具体应该体现以下几个方面：

（1）应对即将出现的人口减少,应该从大规模国土空间开发向国土保护转型;从数量扩张型向存量优化乃至于减量提升的国土空间营造转型;从增量规划到存量规划再到减量规划的转型。事实上,作为超大城市和大国首都的北京市,也是在国内率先进入后工业化发展阶段的城市,在新的城市总体规划（《北京城市总体规划（2016—2035年）中已经明确提出了减量发展,城乡建设面积逐年减少,分别确定了从现状2921 km²降低到2020年2860 km²,到2035年的2760 km²。

（2）应对不断加剧的老龄化,国土开发模式应强调集约和紧凑型发展,优先发展多功能复合社区或建筑综合体,改进交通出行条件,对于城市、街区、社区进行适老化改造,鼓励营建无障碍的安全、安心、宜居国土,满足社会不同群体特别是老年人群体对美好生活的期待,真正使国土空间规划和营造体现和践行“以人民为中心”。

（3）发挥区域的积极性,从国家主导的国土空间规划向双层（国家与区域）规划体系转变,从重视大尺度（国家）向区域尺度和都市圈尺度转变。除了国家主导编制全国国土规划外,在国家主管部委（自然资源部）指导下,各大区域联合编制各自的区域规划,可按照东部、中部、西部（可进一步分为西北、西南）、东北4大区域编制区域规划、也可按照主要经济区（东北地区、华北地区、华东地区、华南地区、华中地区、西北地区、西南地区）编制区域规划。配合国家发展和改革委员会关于促进现代化都市圈发展的指导意见,编制都市圈尺度的国土规划,侧重于提供中心城市和周边地区的互动和交流设施,提供集约、紧凑和易于交流的社区空间和促进形成优质生活圈的形成。

（4）加强生态文明建设,打造均衡、可持续的国土空间。改革开发以来,中国国土和区域开发的重点经历了沿海化的非均衡发展到重视东中西各区域协调发展的转变,区域差异从扩大转为缩小,但和日本等发达国家相比区域之间的差距仍然过大,特别是近年来出现了三北地区（东北、华北和西北）经济增长相对缓慢,区域差异将再次扩大的风险以及部分地区出现经济和人口收缩,因此致力于打造可持续的国土空间尤为迫切。尽管日本并没有完全实现国土均衡发展的战略目标,但致力于国土均衡可持续发展的日本国土规划和政策显然对于遏制日本国土过密过疏问题扩大化具有重要作用。

（5）增强防御重大灾害的能力,建设安全、安心的国土空间。日本是自然灾害特别是地震灾害频发的国家,建设安全、安心的国土空间,增强防灾减灾能力的强韧国土一直是日本国土规划所关注和致力于解决的重点课题,也是其国土空间营造的重点。中国也是自然灾害多发频发的国家,地震、泥石流等地质灾害和极端气候影响下的气候灾害多有出现,防灾减灾基础设施不足和老化现象普遍,尤其是国土开发和快速城镇化过程中的“重面子、轻里子”导致多地城市一遇大雨,就出现了被形象地比喻为“在城市看海”的城市内涝现象。增强国土抵御灾害的能力,应该成为中国国土规划和国土空间营造所必须优先考虑的重大课题。

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李国平 . 中国会成为全球最大经济体吗?
[J]. 人民论坛, 2017, ( 14):19-21.