中国县级以上行政边界的特征及其变动趋势

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赵彪^,, 王开泳^,, 王甫园, 刘海猛中国科学院地理科学与资源研究所,区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京100101

The characteristics and changing trend of administrative boundary above county level in China

ZHAO Biao^,, WANG Kaiyong^,, WANG Fuyuan, LIU HaimengKey Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China

通讯作者: 王开泳（1980-）,男,山东滕州人,博士,研究员,博士生导师,研究方向为行政区划与旅游规划。E-mail: wangky@igsnrr.ac.cn

收稿日期:2020-09-27接受日期:2020-12-16

基金资助:

国家自然科学基金项目(41871151)

Received:2020-09-27Accepted:2020-12-16
作者简介 About authors
赵彪（1990-）,男,河南新郑人,博士后,研究方向为行政区划与城市治理。E-mail: zhaobiao@igsnrr.ac.cn

摘要
行政边界是行政区划的基本要素之一,是国家依法实施有效行政管理的空间基础和重要依据。本研究采用空间分析、基于格网的多元回归分析等方法,对中国县级以上行政边界的特征及其变动趋势进行了研究。结果表明：当前中国仍基本遵循着山川形便与犬牙相入的政区划界原则,总体呈现出行政级别越高,受山川形便的影响越明显,海拔越低,受犬牙相入的影响越明显的基本特征;现有划界方式容易造成生态分割,引发边界争议,行政管理成本较高等问题,不利于区域经济协调发展;山川河流对全国经济社会发展的影响正在减弱,经济社会发展正在逐渐突破行政边界的限制。在未来行政区划调整的过程中,应适时采取跨山跨河的方式设置行政边界,改变犬牙相入的政区设置方式,更加尊重生态环境的完整性和经济社会发展的实际需求。
关键词： 行政区划;行政边界;山川形便;犬牙相入

Abstract

As one of the basic elements of administrative division, administrative boundary is the spatial basis and important basis for the country to implement effective administrative management according to law. This study uses spatial analysis, multiple regression analysis based on grid and other methods to study the administrative boundaries above the county level in China and their changing trend. The results show that: at present, China is still divided into geographical regions and administrative regions according to the natural geographical features such as mountains and rivers. The administrative boundaries were zigzag, as jagged as a dog's teeth. On the whole, the higher the administrative level is, the more obviously it is affected by the principle of the shape of mountains and rivers, the lower the altitude is, and the more obviously affected by the principle of the interlacing of administrative boundaries. The existing ways of dividing administrative boundaries are mainly reflected in the following aspects: first, ecological division frequently occurs, which has negative effect on the overall protection of the ecological environment in the border areas. Problems existing in the current administrative region boundary segmentation approach are mainly reflected in the following aspects. The demarcation principle of convenient mountains and rivers in administrative areas is prone to cause some complete ecological environment units to be divided artificially by different administrative boundaries, which can lead to a variety of inter-regional contradictions, which has negative effect on the overall protection of the ecological environment in border areas. In addition, uneven administrative boundaries undermine the integrity of the economic zone, raise the circulation costs and administrative costs of production factors, which is likely to lead to boundary disputes and interest disputes. At present, the impact of mountains and rivers on the national economic and social development is weakening, and the economic and social development is gradually breaking through the restrictions of administrative boundaries. In the process of administrative division adjustment in the future, administrative boundaries should be set by crossing mountains and rivers in a timely manner, and the way of administrative district setting should be changed, so as to ensure the integrity of ecological environment and the actual needs of economic and social development.

Keywords：administrative division;administrative boundaries;mountains and rivers serve as boundaries;administrative boundaries crisscross each other

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本文引用格式
赵彪, 王开泳, 王甫园, 刘海猛. 中国县级以上行政边界的特征及其变动趋势[J]. 地理研究, 2021, 40(9): 2494-2507 doi:10.11821/dlyj020200933
ZHAO Biao, WANG Kaiyong, WANG Fuyuan, LIU Haimeng. The characteristics and changing trend of administrative boundary above county level in China[J]. Geographical Research, 2021, 40(9): 2494-2507 doi:10.11821/dlyj020200933

1 引言

行政边界,又称行政区域界线,是指国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线,是国家依法实施有效行政管理的空间基础和重要依据。明确的边界是行政区划的重要特征,政区边界与幅员、形状、区域和位置等一并构成了政区本身的基本要素,其中又以幅员、边界两要素最为重要^[1],边界地区往往存在着相同或相近的资源环境基础、生产生活条件和社会文化风俗,是各级政区权力的极限所在,也是各种社会矛盾的集中和多发地区,跨政区整合协调的难度较大,进而导致行政边界地区的经济社会发展水平相对滞后,产生“边界效应”。加强行政边界的相关研究,是贯彻落实党的十九届四中全会“构建区域协调发展新机制,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局”的内在要求,有助于发挥各地区比较优势,促进各类资源要素的合理流动与高效聚集。边界的概念是随着行政区划的产生而出现的,省的创置自元代以来已有七百年,而某些政区的边界至今已经沿用千年之久,更有个别县的幅员甚至长达两千年没有大的变化^[2]1。然而随着市场经济的发展,传统的政区划界方式已在不同程度上影响着高质量发展动力系统的构建,研究中国县级以上行政边界的特征及其变动趋势具有重要的理论和现实意义。

边界概念产生于郡县制萌芽时期,确立于战国时期,政区划界既要有利于封建集权统治,又要满足农业经济发展的需要,在这两种思想指导下,就出现了犬牙相入（又称犬牙交错、犬牙相错）和山川形便两条相互对立的划界原则^[2]59。山川形便是指以自然山川作为政区边界,使行政区域与自然区域保持一致,便于农业生产和军事防守;犬牙相入是指部分行政区域与自然区域相背离,便于防止地方军事割据的产生。周振鹤^[2]59认为在中国历史上,这两条原则是同时并用的,但越到后来,犬牙交错的原则越占上风,秦代划分郡界的基本原则是山川形便,在局部地区辅以犬牙相入的原则;到汉代,犬牙相入的原则不但应用在山地,也应用到平原地区,不但用于郡与郡之间,也用于王国与王国之间;唐初的道严格以山川划界,中期有所调整;宋代跨重要山川的州府要比唐代多,宋代的路也比唐代的道更偏离山川形便的原则;元代是犬牙相错原则发生转折性变化的时期,无论是作为高层政区的行省,还是降为统县政区的路,犬牙相错的原则都走向了极端。在近代之前中国的行政区划是有界限而无界线,所谓边界基本上是沿袭传统习惯线,省界的参差不齐给政府的行政管理造成很大的不便^[3]。近年来,与行政区边界相关的问题日益突出,受到越来越多****的关注。如王爱民等认为行政边界纠纷实质是围绕资源问题而形成的利益冲突,习惯线附近矿产资源的发现,土地、草场、森林资源利用强度的加大,都会引起对资源感兴趣双方的争夺,从而引发习惯线向争议线的变化^[4]。周黎安等认为位于省界上的县级区域的人均GDP显著低于非省界上的县级区域,交界省份越多,位于交界线附近的县份经济发展越落后^[5]。张崇旺认为行政区划矛盾是淮河流域水事纠纷频发的重要制度诱因和利益冲突的根本原因,行政区划的变迁和调整不仅会历史形成疆界错壤的复杂区界关系,还会因与水系区划不一致以及平原河道沟洫时常湮没或改道等因素的叠加交织而矛盾重重^[6]。杨斌认为山川形便和犬牙交错原则是插花地产生的重要原因,川（含渝）黔交界线自形成之日起,川（含渝）黔交界地区就存在着极为严重的插花地问题^[7]。现有研究普遍认为行政边界划分体现的是政治、经济、社会、地理等多重因素交互影响的过程,如王颖等认为中国省界线形成的地理背景包括自然背景和人文背景两个方面,自然背景包括以山脉、河流、湖泊等自然界线为省界线和与综合自然地理单元相吻合的省行政区范围两类,人文背景包括政治因素、历史因素、民族因素和经济因素^[8]。侯甬坚认为自然（如河流改道、洪水泛滥等）、区域经济开发程度、土地买卖和兼并、地方政治斗争等因素是造成政区界线不稳定的重要原因^[9]。徐建平认为明清以前人口较少,无需争夺地面和地下资源,政区边界多呈带状分布,而明清以后,中东部地区由于人口大量增加,政区边界已事实上成型,并逐渐由习惯线向法定线和争议线转化^[10]。

通过以上文献梳理可以看出,山川形便和犬牙相入这两种划界原则历代都同时并用,对行政管理和政治稳定起了重要作用,但是学界却一直缺乏深入的研究^[3],关于行政边界的研究长期处于边缘地位^[11,12,13]。已有研究多是关于行政边界的定性研究,较少结合GIS进行空间分析和定量分析;近年来出现了一些与政区边界直接相关的个案研究^[3,4,14],而基于全国尺度的宏观研究仍然有限,对省级边界的关注较多,关于地市级和县级边界的研究相对较少;对行政边界存在问题的研究日渐增多,但关于行政边界设置优化的研究仍然相对薄弱。基于此,本研究在定量分析中国县级以上行政边界主要特征的基础上,分析了政区划界原则存在的问题及其变化趋势,以期为相关改革提供参考和借鉴。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

地形起伏度（Topographic relief,RDLS）。又称地表起伏度、地势起伏度,最初源于1948年苏联科学院地理研究所提出的割切深度^[15],是表征一定区域地表高低起伏程度的重要定量指标,是区域开发适宜性评价、各类设施布局选址、人口空间移动规划等重要的参照指标^[16]。在参考前人研究的基础上^[17],本研究将海拔高度500 m视为中国基准山体高度。地形起伏度公式为：

（1）

RDLS = ALT / 1000 + {RALT \times [1 - P （ A ） / A]} / 500

式中：RDLS表示地形起伏度;ALT为县域内平均海拔;RALT为县域内的平均高差;P（A）为县域内的平地面积;A为县域总面积。参考相关研究成果^[17],本研究将平地的标准确定为25 km²内的最大高差小于等于30 m。地形起伏度为1的n倍,表示该区域地形起伏为n个基准山体的高度,小于1则表明低于1个基准山体的起伏。

核密度估计法（Kernel Density Estimation）。主要是借助一个移动的单元格（相当于窗口）对点或线格局的密度进行估计。一般而言,对于数据集（X₁,X₂,X₃,…,X_n）,固定带宽的核密度估计函数公式为：

（2）

f h （ x ） = \frac{1}{n h} \overset{n}{\sum_{i = 1}} K (\frac{x - x_{j}}{h})

式中：函数K（*）表示权重,满足K≥0,K（x）=K（-x）,和

\int K （ x ）

dx=1;h为正数,称为带宽或平滑参数,h值越大,平滑度越大^[18,19]。

基于格网的多元回归分析法（Multiple Regression Analysis based on Grid）。本研究采用基于格网的多元回归分析法测度边界效应,在测度行政边界对经济社会发展的影响时,主要采用夜间灯光数据对社会经济发展水平进行衡量。首先,建立8 km×8 km的全国尺度格网,并计算每个格网到行政边界的最近距离;其次,将夜间灯光数据、高程数据等相关栅格数据转换为点数据,并将相关数值赋给相应的格网;最后,对每个点的灯光指数和到边界距离等指标进行回归分析,观察其变化特征及主要趋向。由于夜间灯光数据等基础数据的分辨率均为1 km×1 km,而中国县级政区半径多在25~35 km之间^[20],考虑到研究需要,本研究分别建立了3 km×3 km、5 km×5 km、8 km×8 km、10 km×10 km的格网,经反复测算得出8 km×8 km尺度下缺失值最少,可观测样本最多,回归效果也相对较好,因此,最终确立了以8 km×8 km的全国尺度格网为基础格网。

2.2 数据来源

本研究相关的行政区划调整数据主要来源于民政部全国行政区划信息查询平台（ http://xzqh.mca.gov.cn/map）、《中华人民共和国行政区划简册（1978—2019）》和中国行政区划网（ http://www.xzqh.org/html/）;相关矢量和栅格数据来源于国家自然资源部标准地图服务系统（ http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/）和中国科学院资源环境科学与数据中心（ http://www.resdc.cn/Default.aspx）。包括2015年中国县级、地市级和省级行政边界数据,中国一级河流空间分布数据、2000年和2015年中国人口空间分布公里网格数据、2000年和2015年中国土地利用现状遥感监测数据、中国1:100万地貌类型空间分布数据、1 km×1 km DEM数据、2000年夜间灯光数据等,2015年的夜间灯光数据来源于科罗拉多矿业大学提供的NPP数据（ https://eogdata.mines.edu/download_dnb_composites.html）,1926年的中国省级边界数据来源于中国历史地理信息系统项目（The China Historical Geographic Information System）。研究对象不包括国界和海岸线地区,若某段行政边界既是省界,又是地市界和县界,采用取最高级别的方式进行确定,即省界>地市界>县界,研究区域为中国大陆地区,不包括香港、澳门、台湾、海南以及沿海岛屿地区。

3 中国县级以上行政边界的基本特征与空间差异

3.1 总体特征

据统计,2018年时,省级边界地区（不含沿国界、沿海地区）共有县级政区（县、县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、林区）877个,其中,县536个、县级市118个、市辖区141个、自治县57个、林区1个、旗22个、自治旗2个。近十年来,省级边界地区附近的城市型政区数量持续增加,2010—2018年间,省级边界地区县建制共减少38个,市辖区共增加38个,县级市总量增加4个,特区、行委、自治县各减少1个,主要以撤县设区为主,边界地区正面临着良好的城市化发展机遇,行政边界设置也出现了许多新特征。

本研究基于DEM数据提取了不同层级和不同时段的行政边界高程,并采用核密度估计等方法（见公式（2））,计算出行政边界随地形因素的变化趋势。就海拔高度因素而言（见图1a）,2015年时,省级边界的平均海拔为1517.6 m（标准差为1590.3）,地市级边界平均海拔为1292.3 m（标准差为1546.9）,县级边界平均海拔为1247.9 m（标准差为1486.1）,总体呈现出行政级别越高,政区边界的平均海拔也越高、离散程度越大的特征,与县级边界和地市级边界相比,省级边界明显存在着海拔高度更高且起伏更大的特征。2015年时,不同级别的行政边界受海拔高度的影响存在明显差异,总体呈现出以1000 m为界,海拔大于1000 m时,省级边界的核密度估计值普遍较高;海拔低于1000 m时,县级边界和地市级边界的优势更加明显。就地形起伏度而言（见图1c）,地形起伏度小于1的地区多为县界和地市界,地形起伏度大于1时,省界的核密度估计值明显较高,这也进一步表明省界的地形起伏度要大于地市界和县界。就坡度因素而言（见图1d）,与地形起伏度相似,坡度小于1°时,县界的核密度估计值大于地市界和省界,而当坡度大于1°时,省界的估计值相对较大。由此可知,对海拔高度、地形起伏度、坡度等指标而言,均表现出省界>地市界>县界的总体特征,即省级行政边界的海拔高度更高、地形起伏度更大、坡度更大,其次为地市级行政边界和县级行政边界。

图1

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图1行政边界随地形因素的变化趋势

Fig. 1The change trend of administrative boundary with topographic factors

在时间演化方面（见图1b）,1926—2015年间,省级行政边界的海拔高度以2000 m为界出现了明显的差异,当海拔大于2000 m时,2015年的估计曲线总体低于1926年的曲线,而当海拔在2000 m以下时,2015年的估计曲线总体要高于1926年的水平。这表明,近百年间,中国省级行政边界的海拔高度基本呈下降的态势,新增省级边界的海拔高度相对较低。就县级以上行政边界而言,1954—1985年间,海拔在2000 m以下的行政边界占比均有所降低,2000 m以上的海拔相对较高的行政边界占比有所上升;1985—2015年间,500 m以下、500~1000 m海拔的县级以上行政边界占比有所增加,1000 m以上行政边界的占比均呈下降态势。这进一步说明,在改革开放之前,行政边界增加主要集中在2000 m以上的海拔相对较高的地区,而到了改革开放之后,1000 m以下的低海拔地区成为行政边界增加最为集中的区域。

3.2 空间差异

山川形便的政区划界原则在省级边界体现的尤为明显（如图2、图3所示）,多数省份仍以山地作为政区边界,往往将山脊线作为行政区之间的自然分界线,如青海与西藏交界处的唐古拉山、甘肃与青海交界处的祁连山、山西与河北交界处的太行山等。从地形地貌来看,山川形便的特征也很明显,除个别情况外,与平原、丘陵和台地相比,山地（含低山、中山、高山、极高山）成为行政边界的可能性更高（见图2a）,以小起伏低山为例,省级边界所覆盖的栅格占该地貌类型总量的1.0%,地市级边界占2.6%,县级边界占5.0%,几乎均大于同级行政边界的其他地貌类型。省界的地形地貌中山地共占50.4%,地市级边界为45.7%,县级边界为43.0%,平原地形占比则是随着行政级别的上升而逐渐下降的,这也充分表明以山为界仍是如今政区划界的重要特征。

图2

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图2省级行政边界与山川河流的关系

注：此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS（2020）4619号）绘制,底图无修改。
Fig. 2The relationship between provincial administrative boundaries and mountains and rivers

以河为界是当今政区划界的另一个重要特征,据统计,有26.6%的省级边界（地市界为23.1%、县界为23.9%）是以河流为界（见图2b）,如以黄河为界的山西和陕西边界,以金沙江为界的四川和西藏边界、四川和云南部分边界,以南盘江为界的贵州和广西部分边界等,西南和中南地区省份以河流为界的县级以上行政边界比例最高,其中,四川、云南、黑龙江三省的县级以上行政边界最偏好以河为界。

图3

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图3行政边界与地形地貌的关系示意

Fig. 3The schematic diagram of the relation between administrative boundary and landform

除山川形便的政区划界原则外,犬牙相入也是较为普遍的边界划分方式,通过对不同海拔高度地区行政边界的分布差异,本研究对该原则进行了定量测度。首先,采用栅格重分类的方式,将栅格重新分为500m以下、500~1000m、1000~2000m、2000~3000m、3000~4000m、4000m以上共6种类型;其次,采用提取分析等方法,提取各级行政边界的高程值,并汇总不同海拔范围内行政边界的栅格总量;再次,将不同海拔下各级行政边界栅格总量与同海拔下的全国栅格总量进行比较,得出在某一高程下,单位面积内的各级行政边界的比例,并进行拟合回归。由图4可以看出,各级行政边界的回归系数均为负,且拟合程度较高,表明随着海拔高度的增加,总体呈现出单位面积内行政边界就越短的特征,即与高海拔地区相比,海拔较低的地区更容易被行政边界所切分;行政级别越高,单位面积内行政边界长度随海拔增加出现的变化就越小,即与地市界和县界相比,省界受海拔变化的影响相对较小;500 m以下的平原地区被行政边界分割的特征最为明显,也就是说越是在平原地区,各级行政边界的长度就越长,犬牙相入的特征也就越突出。

图4

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图4不同海拔地区各级行政边界的分布差异

Fig. 4The distribution difference of administrative boundaries at different elevations

究其原因,一方面,与海拔较高的地区相比,低海拔地区人口往往更加密集、经济开发程度更高,管辖范围也相对较小;另一方面,中国的行政区划格局是在二千多年历史演变过程中逐渐形成的,具有较强的历史继承性,目前仍存在较多规模较小的“千年古县”,如河北省;此外,在传统社会,对于部分战略位置重要的平原地区而言,按照犬牙相入的原则设置行政区划,更有利于地方经济社会的稳定繁荣,以徐州市为例,徐州地处南北过渡地带,自古便是北国锁钥、南国门户、兵家必争之地（徐州市人民政府网站：http://www.xz.gov.cn/）,虽然地处黄淮海平原,却是苏鲁豫皖四省交界地区,通过特殊的行政区划设置,中心城市与腹地之间被各级行政边界分割的特征十分明显,对传统社会的稳定发展起着重要作用。

4 山川形便与犬牙相入政区划界原则的局限性

当前,中国仍基本遵循着山川形便和犬牙相入的行政区域划界原则,山川形便是世界文明古国的通行原则,只有在近代形成的移民国家,如美国、加拿大和澳大利亚,才不顾山川之隔而以经纬度作为划分州界、县界的依据,使得大部分州县界都是横平竖直的几何线条^[2]60。然而,在经历了改革开放以来大规模的工业化和城市化之后,这一传统的划界原则是否依然能够适应中国经济社会发展的现实需求呢,又存在着哪些局限性呢?下面具体分析。

4.1 山川形便原则的局限性

在中国,山川形便原则是与边界概念同时出现的,“州县之设有时而更,山川之形千古不易”^[21],一般而言,山川地形是颇为稳定的自然地理因素,在生产力相对滞后的传统社会,高山大川成为阻碍地区间联系的天然屏障,以山川为界便于加强行政管理和强化区域内部的联系。然而,山川形便也是造成地方割据的重要因素,因此,“从秦代一开始,统治者便有意识地采用犬牙交错的原则与之相抗衡”^[2]62。随着经济社会的快速发展和技术水平的不断提高,山川河流对地区之间联系的阻滞作用日益弱化,跨山跨河发展成为较为普遍的现象,据统计,全国85%以上的省会城市和直辖市已属跨河发展的城市^[22],与此同时,山川形便和犬牙相入的政区划界原则存在的局限性也越来越明显。受跨山跨河联系日益密切的影响,加之山川河流也并非“千古不易”,会由于大型水利工程、洪水地质灾害等因素的影响而发生变动,因此,山川形便划界方式存在的问题也就日益突出。

以山为界的问题主要体现在：一是容易对生态功能区造成分割。边界地区多是生态敏感区,以山脊线作为行政边界的自然分界线,往往会造成一些完整的生态环境单元被不同的行政边界人为分割,加之各行政区之间政策标准、管理制度等存在差异,容易引发多种区际矛盾,不利于边界地区生态环境的整体保护,生态环境的整体性与政区治理碎片化之间的矛盾是影响环境治理成效的重要原因。二是容易引发资源归属与开发权益之争。山区往往是森林、矿产等自然资源富集地区,以山为界容易引发资源开发权益方面的纠纷,又由于边界地区距离政治经济中心较远,多处于各级行政权力的极限所在,常出现“三不管地带”,不利于边界地区行政管理水平的提升和跨政区矛盾的解决。三是不利于区域性中心城市的培育和经济区的发展。边界地区,尤其是省级边界,是区域发展过程中最容易被边缘化的区域,往往是经济欠发达地区,以山为界不利于边界地区基础设施和公共服务设施建设,进而对经济要素流动、产业扩张产生不同程度的阻滞作用,影响边界地区城市化水平和经济一体化水平的提升。边界地区通常距离行政中心相对较远,受中心城市的辐射带动作用相对薄弱,以山为界增加了要素集聚成本和区域之间利益协调的难度,不利于区域性中心城市的培育和区域经济一体化水平的提升。

以河为界的问题主要体现在：一是容易造成插花地的产生,引发边界争议。以河流沟洫为界,虽说是通行做法,但由于河流走向蜿蜒曲折,容易因河道沟洫淤塞或改道等原因造成行政边界犬牙交错,进而出现居民、耕地、基础设施等插花现象的出现,使民众的生产生活方式从“以河为界”变化为“隔河种地”,地方政府则面临着由于行政区划变化所带来的疆域、边界线、田赋、赈济等系列问题^[11]。如自元代推行行省制度以来,长江就是鄂皖赣三省重要的政区分界线,然而随着长江自身航道的变迁以及南北湖泊群的演变,使得三省之间的边界呈现犬牙交错的形态,给政府的行政管理带来极大的麻烦,特别在江堤的建设与维护上总是不能协调一致^[3]。二是容易造成跨界污染,不利于河流及沿岸地区生态环境质量提升。流域内各自然要素之间高度关联,是一个整体性很强的复合生态系统,流域内各地区之间、干支流之间相互影响、相互制约作用十分明显。与以山为界不同,河流附近往往是城市中心所在地,以河为界使得城市常局限于河流一侧发展,由于行政建制的不同,河流两岸难以得到统筹保护与开发,在污水处理设施、生态绿地建设、产业空间布局等方面不易进行整体规划,对河流和城市的生态环境改善产生了诸多不利影响。以福建省漳州市为例,漳州市区与原县级龙海市以九龙江为界,由于龙海地处漳州市区的上风口,并且布局了较多的造纸、化工等重污染产业,对市区空气环境质量产生了明显影响,加之县和市辖区的环评标准不同,中心城区与近郊县在指导产业规划布局、环境治理政策制定和实施过程中“各自为政”的弊端十分突出。三是岸线资源利用不充分,河流两岸缺乏关联。岸线资源是沿河城市特有的且十分重要的资源,以河为界使得单侧岸线相对封闭而独立地开发,导致河流两侧景观失调、跨河交通建设困难、岸线与腹地不匹配等诸多问题,岸线利用的低效率使沿岸地区难以形成集聚效应,不利于城市的转型升级。以昆山市为例,昆山部分区域与上海是以河为界,这就造成了在桥梁建设的过程中,需要昆山市与上海市共同协商确定,昆山市发改委和上海市发改委各自立项,由双方财政分别出资各修半座桥,过程繁琐且存在着层级不对等的问题,即使桥梁建好以后,还存在着双方道路对接、河道保护等一系列问题,大幅抬高了区域协调发展成本。

4.2 犬牙相入原则的局限性

山川形便主要考虑的是自然条件和历史传统等因素的影响,而犬牙相入则更多是出于政治军事因素的考虑,自秦代产生犬牙相入的郡界划分法以来,该划界原则对于加强中央集权,避免分裂割据起到了重要作用。尤其是元朝,采用南北走向的行省划分方式,与全国山川总体呈现出的东西走向存在明显差异,形成了“以北制南”的格局,将犬牙相入的划界原则发挥到极致,并运用到了省级以下政区。元代以后的各代,虽然对省制进行过多次改革,但犬牙相入的原则和实践并没有得到根本改变,反而有所加剧^[23,24]。犬牙相入原则的产生是与封建社会自给自足的小农生产相适应的,在冷兵器时代,对于维护中央集权统治发挥了重要作用,然而,随着现代科技和商品经济的发展,区域经济一体化进程加速推进,犬牙相入的行政区划设置对于防止地方割据的意义已经不大,其副作用却日益突出。“在当今,犬牙交错的划分方式有百害而无一利”^[25]。具体而言,首先,犬牙相入的原则破坏了经济区的完整性,抬高了生产要素的流通成本,不利于全国统一市场的形成;其次,犬牙相入的原则抬高了行政管理成本,使行政权力界限不够明确清晰,管理难度较大且维护成本较高,“你中有我,我中有你”的政区设置容易引发边界争议和利益纠纷,影响经济社会的持续健康发展;最后,犬牙相入原则不利于边界地区生态环境保护,往往使中心城市与其腹地分割,影响边界地区中心城市的发展,由于难以接受中心城市的辐射带动,各中小城市便会出现低水平重复竞争等诸多问题,部分高能耗、高污染的产业就容易在该区域聚集,不利于优势互补、高质量发展区域经济布局的形成。

5 县级以上政区边界效应测度及其变动趋势

通过上述分析可知,山川形便和犬牙相入的政区划界原则已经难以适应经济社会发展的现实需求,随着工业化和城市化进程的快速推进,各级行政边界也出现了诸多变化,本研究通过对边界效应的测度,对其变化趋势进行了定量分析。当前对边界效应的测度多采用重力模型、趋同分析模型以及经济学中的垄断竞争模型等方法^[26,27,28],对于特定区域和尺度的边界效应关注较多,而对全国层面的不同尺度行政边界效应的研究较为有限。基于此,本研究采用基于格网的多元回归分析法对县级以上行政区划的边界效应进行了测度,由于行政区域边界设置受人口规模、开发强度、山川河流等因素的影响较大^[3,8,9],在模型设定的过程中,参考相关研究^[5,29],选取了人口规模、建设用地规模、海拔高度等指标进行定量测度,具体模型设定如下：

（3）

\begin{array}{l} y_{it} = α + β \ln luc c_{it} + γ \ln po p_{it} + θ \ln de m_{it} + λ \ln dis_rive r_{it} + \\ δ \ln dis_s h en g_{it} + μ \ln dis_s h i_{it} + φ \ln dis_xia n_{it} \end{array}

式中：核心因变量

y_{it}

表示格网i在t年的夜间灯光指数,具体计算方式是将该年份夜间灯光数据进行栅格转点,汇总8 km×8 km格网内的夜间灯光指数数据之和,并将结果取对数处理;自变量共有7个,分别是t年时格网i内建设用地总和的对数（

\ln luc c_{it}

）、人口总和的对数（

\ln po p_{it}

）、海拔高度的平均值的对数（

\ln de m_{it}

）、格网i到一级河流的最近距离的对数（

\ln dis_rive r_{it}

）、格网i到省级边界最近距离的对数（

\ln dis_s h en g_{it}

）、格网i到地市级边界最近距离的对数（

\ln dis_s h i_{it}

）、格网i到县级边界最近距离的对数（

\ln dis_xia n_{it}

）;α是常数项。

模型估计结果显示,在全样本模型中,单个格网的夜间灯光指数与建设用地总量、人口总量呈显著的正相关关系,与海拔高度、到河流距离、到各级行政边界距离等指标则多为负相关关系,即建设用地总量越大、人口越多的格网,夜间灯光指数也越大,而海拔越高、距离河流越远,以及到各级行政边界距离越远的格网,夜间灯光指数反而越小。主要原因有：一是与中国经济社会发展的阶段性有关,2000年时,区域之间发展差距较大,中西部地区经济发展主要集中于省会等少数大城市,广大中小城市发展水平相对较低,加之发展较好的城市往往不是处于各级政区的几何中心位置,从而造成了区域内部发展的不平衡。如表1所示,2000—2015年间,东部与中西部地区到各级行政边界的回归系数呈现明显的区域差异。二是中西部地区经济社会发展受河流地形等限制较为明显,城市较多位于河谷地区和政区边界附近,如兰州市、西宁市等,进而出现了距离河流越近,夜间灯光指数就越高的特征,而东部地区在2000—2015年间,受河流的影响则明显下降,区域发展更加均等化;中西部地区受海拔的影响也要比东部地区更明显,随着海拔高度的上升,回归系数的下降速度要明显慢于东部地区。三是资源型城市的发展,这部分城市多位于各级行政边界地区,如山西的大同、阳泉等城市,这类城市多处于由高速度发展向高质量发展转型的过程,经济发展具有明显的阶段性,也是导致到各级行政边界距离与夜间灯光指数负相关的重要原因。

Tab. 1
表1
表1计量模型估计结果
Tab. 1Estimate results of measurement model

变量	全样本		东部		中西部
变量	2000年	2015年	2000年	2015年	2000年	2015年
lnlucc	0.549*** （135.67）	0.642*** （156.01）	0.192*** （26.44）	0.285*** （31.45）	0.673*** （134.00）	0.757*** （137.92）
lnpop	0.168*** （128.26）	0.318*** （123.76）	0.526*** （74.43）	0.626*** （60.54）	0.148*** （112.99）	0.224*** （97.16）
lndem	-0.538*** （-176.85）	-0.591*** （-146.37）	-0.526*** （-72.21）	-0.607*** （-76.44）	-0.422*** （-115.44）	-0.439*** （-92.86）
lndis_river	-0.028*** （-9.09）	-0.034*** （-9.51）	-0.058*** （-6.00）	-0.031** （-5.34）	-0.054*** （-17.33）	-0.063*** （-13.54）
lndis_sheng	0.001 （-0.52）	-0.034*** （-9.76）	0.114*** （12.25）	0.137*** （14.93）	0.001 （0.39）	-0.027*** （-8.34）
lndis_shi	-0.016*** （-5.20）	-0.006 （-1.75）	0.001 （0.06）	0.141*** （11.43）	-0.018*** （-5.68）	-0.018*** （-3.70）
lndis_xian	-0.027*** （-8.68）	-0.001 （-1.07）	-0.084*** （-8.02）	0.032** （2.20）	-0.016*** （-5.14）	-0.001 （-0.02）
Constant	4.712*** （72.22）	4.268*** （46.27）	1.757*** （8.16）	-0.826*** （-3.44）	4.074*** （61.46）	4.248*** （37.44）
N	152695	152695	17605	17605	137624	137624
R²	0.552	0.549	0.562	0.561	0.444	0.480
F	26848	24294	3222	2623	15673	14640

注：括号中数据是t统计量;***、**分别表示在1%、5%的统计学意义上显著。

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2000—2015年间,到河流距离、海拔高度、到省级边界距离的回归系数在变小,其他变量的回归系数均在增大。其中,建设用地总量和人口因素对夜间灯光指数的影响出现明显上升,东部地区受人口因素的影响较大,而中西部地区受建设用地总量的影响更加明显。因此,在考虑边界效应的区域差异时,东部地区应多关注人口因素,中西部地区则要多考虑建设用地的影响。在海拔高度方面,2000—2015年间,东部与中西部地区海拔高度的回归系数均有所减小,东部地区的下降速度更快,这表明随着海拔高度的上升,夜间灯光指数均呈下降态势。与此同时,海拔较高地区（2000 m以上）的夜间灯光指数也在快速增长,夜间灯光指数大于0的栅格所占比例,由2000年的0.97%增至2015年的1.95%。这表明,“以山为界”的划界方式对边界地区经济社会发展的影响程度也在不断下降。在到河流距离方面,回归系数均为负值,其中东部地区的回归系数在增大,中西部地区的回归系数则有所减小,一方面表明到河流距离越远,夜间灯光指数就越小,沿河地区仍是经济社会发展的重点区域,以中西部地区表现的最为明显;另一方面也说明河流对城市发展的影响正在下降,河流的边界效应也在不断下降,尤其是在东部地区,距离河流较远的地区经济社会也在快速发展。在到行政边界距离方面,2000—2015年间,回归系数多呈增长态势,其中,东部地区均变为正向影响,表明行政边界对东部经济发展的影响逐渐下降;除到省界距离的回归系数仍在减小外,中西部地区到地市界和县界的回归系数均在增大,表明省界地区经济社会发展仍存在诸多瓶颈,而地市界和县界对中西部的影响则有所减弱。地市级边界的影响出现明显分化,东部地区的回归系数为正,而中西部地区的回归系数则为负,这一方面与东部地区发展更加均等化有关,另一方面也与中西部地区部分城市发展的空间问题更加突出有关,如兰州市主城区位于黄河谷地,发展空间已十分局促,虽然在主城区北部,接近政区几何中心的位置设立了兰州新区,但由于距离过远等因素,城市重心仍位于接近黄河谷地的地级行政边界附近。县级行政边界的回归系数基本实现了由负向影响向正向影响的转变,与这段时期全国县域经济的快速发展有关。

总体而言,山川河流对中国经济社会发展的影响正在减弱,海拔更高的地区、距离河流较远的地区的夜间灯光指数都在快速增长,除中西部地区受省级边界的影响仍然较大以外,当前经济社会发展正在逐渐突破行政边界的限制。

6 结论与讨论

本研究通过基于格网的多元回归分析等方法,对中国县级以上行政边界的基本特征及其变化趋势进行了研究,结果表明：

在行政边界的基本特征方面,中国县级以上行政边界仍基本遵循着山川形便与犬牙相入的政区划界原则,总体呈现出行政级别越高,政区边界的平均海拔也越高、离散程度越大的特征;1926—2015年,近百年间中国省级行政边界的海拔高度呈总体下降的态势;中华人民共和国建立初期到改革开放之前,中国县级以上行政边界增加主要集中在2000 m以上海拔相对较高的地区,改革开放以后,1000 m以下的低海拔地区成为行政边界增加最为明显的区域;与高海拔地区相比,海拔较低的地区更容易被行政边界所分割,即越是在平原地区,犬牙相入的特征就越明显。

在划界原则的影响方面,山川形便和犬牙相入政区划界原则对经济社会的稳定发展仍存在着重要影响,一定程度上起着降低发展成本、促进社会稳定等作用,但其局限性也越来越突出,应适时进行调整。具体而言：以山为界主要存在着容易对生态功能区造成分割、容易引发资源归属与开发权益之争、不利于区域性中心城市的培育和经济区的发展等问题;以河为界主要存在着容易造成插花地的产生、容易造成跨界污染、河流两岸缺乏关联等问题;犬牙相入主要存在着破坏了经济区的完整性、抬高了行政管理成本、不利于边界地区生态环境保护等问题。

在边界效应与变动趋势方面,建设用地、人口指标与夜间灯光指数均为正相关关系,而海拔高度、到河流距离则是以负向影响为主,到各级行政边界距离的影响存在着明显的区域和层级异质性,2000—2015年间,除河流距离、海拔高度、到省级边界距离外,其余指标对夜间灯光指数影响的回归系数均在增大。在分区域模型中,东部地区受人口、地形的影响更加明显,而中西部地区受建设用地、地形与河流的影响更大;行政边界对东部地区的影响日益弱化,而对中西部地区的影响仍然较为明显。综上所述,本研究认为,在行政区划优化调整的过程中,要依据地方发展的实际需求,适时地采取跨山跨河的方式设置行政边界,除部分特殊地区外,改变犬牙相入的政区设置方式,行政边界设置应更加尊重生态环境的完整性和经济社会发展的实际需求。

致谢:

真诚感谢匿名评审专家和编辑老师在论文评审中所付出的时间和精力,各位老师对本文的文献回顾、图形表达、边界效应指标选取等方面的修改意见,使本文获益匪浅。

参考文献原文顺序
文献年度倒序
文中引用次数倒序
被引期刊影响因子

[1]

周振鹤. 中国行政区划通史. 上海: 复旦大学出版社, 2009: 15.