实施总量管理制度保护水生生物资源 近日，经国务院同意，农业部印发了《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》（农渔发〔2017〕2号，以下简称《通知》）。这是“十三五”及未来一个时期国内渔船管理和实施海洋渔业资源总量管理的纲领性文件。日前，记者就《通知》出台的背景和重点内容采访了农业部副部长于康震。

问：我们注意到，《通知》是经国务院同意制发的，出台的背景是什么？有什么重要意义？

答：党中央国务院高度重视生态文明建设，近年来作出了一系列决策部署，得到社会各界的高度赞誉和衷心拥护，节约资源、保护环境、人与自然和谐发展成为全社会的共识和行动指南。地球表面70%被海洋覆盖，以水生生物为主体的海洋生态系统，在维系自然界物质循环、净化环境、缓解温室效应等方面发挥着重要作用。海洋是生命的摇篮，养护和合理利用海洋渔业资源，对促进渔业可持续发展、保护生物多样性、维护地球生态安全具有重要意义。

近些年来，沿海各地各级政府及渔业部门按照党中央、国务院的部署安排，采取伏季休渔、资源增殖、渔船渔具管理、减船转产等措施，大力加强海洋渔业资源养护，促进海洋渔业发展和资源保护相协调。但是，海洋渔业资源利用过度的问题仍未得到有效改善，捕捞船数和功率总量居高不下，对资源破坏强度大的作业方式和违规网具占有较高比重，近海捕捞能力仍然远超渔业资源可再生能力，部分海域荒漠化愈演愈烈，生物多样性受到严重威胁。

为了扭转这种状况，中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》要求我部牵头“制定海洋渔业资源总量管理制度方案”。根据中央的要求，我部在以往工作的基础上，借鉴国际渔业资源管理的通行做法，对“十三五”时期加强渔船管理、控制捕捞强度和实施海洋渔业资源总量管理等进行深入调研和反复论证，并广泛征求渔业从业者、基层管理部门、沿海地方政府和国务院有关部门的意见建议，形成《通知（送审稿）》报国务院审定。

《通知》坚持问题导向、目标导向，针对捕捞强度过大、渔业资源衰退等社会关注的热点问题，明确目标任务，制定综合措施，全面贯彻了中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等精神，充分体现了绿色发展新理念。《通知》的发布实施，将把渔船捕捞能力和渔获物捕捞量控制在合理范围内，进一步提高海洋渔业资源利用和管理的科学化、精细化水平，实现海洋渔业资源的规范有序利用，可以说是实现海洋渔业可持续发展的根本措施，也是一项重大改革。

问：《通知》在制度安排上有什么新的思路？总量管理的主要目标是什么？

答：《通知》深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持深化改革和依法治渔两轮驱动，在强化以往控制捕捞渔船数量和功率总量（投入控制）的基础上，引入产出控制制度，实行渔船投入和渔获产出双向控制，逐步建立起以投入控制为基础、产出控制为总闸门，投入和产出兼顾的海洋渔业资源管理基本制度，实现海洋渔业持续健康发展。

“十三五”期间主要目标有两个：一个是投入的控制目标，到2020年全国压减海洋捕捞机动渔船2万艘、功率150万千瓦，除淘汰旧船再建造和更新改造外，不新造、进口在我国管辖水域生产的渔船；另一个是产出的控制目标，国内海洋捕捞实行负增长政策，到2020年国内海洋捕捞总产量减少到1000万吨以内。

问：《通知》明确到2020年，海洋捕捞总产量控制在1000万吨以内，这个总量是怎样确定的？

答：通过资源调查掌握资源群体的再生能力，从而估算资源在生物学上的可最大持续利用水平，是确定资源可捕量的基础。同时，根据历年的渔获量确定可捕捞总量也是一种行之有效的方法，在一定程度上既代表了资源状况，又考虑了社会就业的要素。

目前，我国还缺乏按照资源群体的再生能力来确定资源可捕总量的基础。根据已开展的渔业区划调查以及专属经济区和大陆架海洋生物资源补充调查结果，初步判断我国海洋生物资源蕴藏量在1600万吨左右。按照国际通用的0.5-0.6的可捕系数计算，我国海洋渔业资源年可捕量约为800-1000万吨。但是，近20年来的渔业统计数据表明，我国海洋捕捞总产量均超过1000万吨，其中近几年（2012-2015年）的实际捕捞量达1200-1300万吨，超过年可捕量的30%以上。

考虑到沿海上百万捕捞渔民的生产生活问题，制度的实施可能导致部分渔民减少捕捞生产，对渔民收入和就业安排造成较大压力，因此将“十三五”期间海洋捕捞产量控制目标定在1000万吨以内,这个目标与国务院印发的《中国水生生物资源养护行动纲要》控制目标也是一致的。

问：您前面讲到，我国近海捕捞强度远超资源可再生能力。实行捕捞渔民减船转产，是当前一项十分急迫和艰巨的任务。请问“十三五”期间有什么具体政策措施来调动渔民减船转产积极性？

答：加快推进捕捞渔民转产转业，实施减船转产工程，是当前渔业“去产能”和转方式调结构的重点内容之一，也是降低捕捞强度、养护渔业资源最直接、最有效的手段。“十三五”期间，完成压减海洋捕捞机动渔船2万艘、功率150万千瓦的任务，需要广大渔民群众的支持配合。为调动渔民减船转产积极性，在政策上，一方面提高补助标准，中央财政拟安排75亿元专项补贴资金用于赎买渔民的合法捕捞渔船，补助标准也由原来的2500元/千瓦提高到5000元/千瓦，同时要求地方在此基础上，进一步加大政策支持和地方财政投入。另一方面加强社会保障和就业培训，做好渔区社会保障工作，实施全民参保计划，按规定扶持退捕上岸渔民参加社会保险。加大减船上岸渔民就业培训力度，拓宽创业就业渠道，引导近海捕捞渔民因地制宜发展生态健康水产养殖和水产品流

通加工、休闲渔业等渔业二、三产业及其他非渔产业，努力确保转出去的渔民收入不下降、生活有改善、退出不回流。

问：渔船是现阶段我国渔业管理的重点和难点，靠传统的、全国统一的监管办法已很难取得好的效果。请问“十三五”期间渔船管理有什么具体改革和强化措施？

答：统一领导、分级管理是《渔业法》明确的渔业基本管理原则，但现行国内渔船管控中，无论是大中型渔船还是小型渔船，其控制指标制定权限与监管措施都一样，造成中央与地方管理权限不一致、权责不统一。《通知》改革了国内渔船管控思路，实行渔船分类分级分区管理，按照渔船大小和作业区域实行差别化管理。统一实行以船体长度为标准的渔船分类方法，明确船长小于12米的为小型渔船，大于或等于12米且不满24米的为中型渔船，大于或等于24米的为大型渔船。强化渔船分级管理，海洋大中型捕捞渔船及其船网工具控制指标由农业部制定并下达；海洋小型渔船及其船网工具控制指标由各省（区、市）人民政府依据其资源环境承载能力、现有开发强度以及渔民承受能力等制定，报农业部核准后下达。

进一步完善捕捞作业分区管理制度，大中型渔船不得到机动渔船底拖网禁渔区线内侧作业，不得跨海区管理界限（依据现行海区伏季休渔管理分界线）作业和买卖;小型渔船应在禁渔区线内侧作业，不得跨省（区、市）管辖水域作业和买卖。

问：我国渔船数量多，经营分散，监管难度大，请问如何创新渔业组织形式和经营方式，调动渔民自我管理积极性？

答：目前，我国渔船数量庞大、渔民多，经营分散，渔民普遍重效益轻资源保护、轻安全管理，而且渔船管理体系并未延伸到乡镇，许多地区管理人员配备和渔船数量不对等的矛盾十分突出，渔船分散经营，点多面广，渔船脱管失控现象普遍存在。完善社会治理体系，提高渔民组织化程度迫在眉睫。《通知》提出，要鼓励创新捕捞业组织形式

和经营方式，培育壮大专业渔村、渔业合作组织、协会、各类中介服务等基层服务和管理组织，赋予其在渔船证书办理、限额分配、入渔安排、船员培训、安全生产组织管理及资源费收缴、相关惠渔政策组织实施等方面一定权限，增强服务功能，充分发挥渔民群众参与捕捞业管理的基础作用。鼓励渔船公司化经营、法人化管理，增强渔船安全生产主体责任，提升渔船渔民安全管理水平。采取多种措施，促进大中型渔船加入渔业合作组织、协会或公司管理，小型渔船纳入村镇集中管理或加入渔业基层管理组织。

问：海洋渔业资源总量管理是难啃的“硬骨头”，农业部作为牵头部门，将通过哪些重要举措来实现总量管理目标？

答：实行总量管理是海洋渔业资源管理的综合举措。大的方面是投入和产出控制兼顾，在这个制度框架下，重要措施有：

一是加强对渔船的管控，把好入口、疏通出口。坚持并不断完善海洋渔船船数和功率数控制制度，严格船网工具指标审批。健全捕捞业退出机制，加大减船转产工作力度，逐步压减海洋捕捞渔船数量和功率总量，特别是压减老旧以及对资源破坏大的作业类型渔船。

二是规范化管理渔具渔法。制定捕捞渔具准用目录，明确各类渔具最小网目尺寸，以及渔船携带渔具的数量、长度和灯光强度等标准。加强渔具选择性研究，大力推行选择性标准渔具，减少渔具对幼鱼和珍贵、濒危水生野生动物的危害和影响。

三是加强捕捞总量额度分配和生产监测。省及省以下按照统一部署、分级管理、逐级落实的原则，自上而下确定控制指标。完善渔船渔捞日志填报和检查统计制度，逐步推进渔捞日志电子化。加强渔港、渔产品批发市场建设，实行渔获物定点上岸制度，建立上岸渔获物监督检查机制。

四是健全完善渔业资源保护制度。坚持并不断完善海洋伏季休渔制度，在现有制度基础上进一步扩大休渔范围，延长休渔时间。统筹推进水

生生物保护区建设，形成以保护区为主体，覆盖重要水产种质资源以及珍稀濒危水生野生动物的保护网络。大力开展水生生物资源增殖放流活动，加大生态型、公益型海洋牧场建设力度。

五是加强渔政执法。继续严厉打击涉渔“三无”船舶，深入开展违规渔具清理整治，坚决取缔农业部和各省（区、市）公布的禁用渔具以及对资源破坏严重的“绝户网”。严厉查处违反幼鱼比例捕捞和电毒炸鱼等违法行为。

问：围绕《通知》的贯彻落实，有哪些支持保障政策？

答：加强渔船管控、实施海洋渔业资源总量管理是一项长期而艰巨的任务，离不开支持保障政策。《通知》从组织、投入、督查等三个方面提出了明确要求。在组织领导上，要求沿海各地建立政府统一领导、渔业行政主管部门牵头负责、相关职能部门协同配合的工作机制，明确职责分工，将渔船控制目标、资源总量管理指标纳入当地政府和有关部门的约束性指标进行目标责任考核。在投入支持上，要求各级财政加大投入力度，不断优化支出结构，重点保障渔业资源调查评估与渔业水域生态环境监测、捕捞渔民减船转产、渔船渔具管理和限额捕捞制度实施、水生生物资源养护、渔业生产统计和信息监测、渔政执法监管等工作顺利开展。在监督落实上，要求农业部对各省（区、市）压减渔船、“双控”制度实施、总量管理、限额捕捞、伏季休渔等情况进行督促检查、专项考核并定期通报。要求各有关省级人民政府加强对市、县的监督检查，建立责任追究制度，确保各项措施落到实处，确保目标任务如期完成。

农业部作为牵头部门，将加强宣传和培训，及时解读相关工作要求和政策措施，汇聚各种资源，加强对地方工作的指导和督查，调度和会商贯彻落实情况，切实将《通知》确定的各项制度、措施落到实处，促进海洋渔业资源养护和合理利用，实现人与自然在海洋渔业资源上的和谐发展，为国家生态文明建设做出更大的贡献。





(中国渔业报 供稿)

2017-02-07