王磊^,1,2, 刘圆圆^1,3, 任宗悦^1,4, 颜蔚¹1.中国科学院南京地理与湖泊研究所,南京 210008
2.中国科学院流域地理学重点实验室,南京 210008
3.太原师范学院山西省城乡统筹协同创新中心,太原 030000
4.吉林师范大学旅游与地理科学学院,四平 136000

Coordinating village and town construction and corresponding resources and environment development: International experiences and implications for China

WANG Lei^,1,2, LIU Yuanyuan^1,3, Ren Zongyue^1,4, YAN Wei¹1. Nanjing Institute of Geography and Limnology, CAS, Nanjing 210008, China
2. Key Laboratory of Watershed Geographic Sciences, CAS, Nanjing 210008, China
3. Shanxi Collaborative Innovation Center for Coordinated Urban and Rural Development, Taiyuan Normal University, Taiyuan 030000, China
4. College of Tourist and Geoscience, Jilin Normal University, Siping 136000, China

收稿日期:2020-01-8修回日期:2020-04-21网络出版日期:2020-07-25

基金资助:

国家重点研发计划项目.2018YFD1100101 山西省软科学研究计划项目.2019041013-2

Received:2020-01-8Revised:2020-04-21Online:2020-07-25
作者简介 About authors
王磊,男,河南信阳人,副研究员,博士,主要研究方向为区域发展与空间管治。E-mail: wanglei@niglas.ac.cn






摘要
村镇区域是国土空间的重要组成部分,村镇建设对破解城乡二元分割,促进城乡融合发展,调节区域人地关系具有重要意义。村镇建设主要涉及居住、产业、基础设施和生态环境等方面的内容,包含村镇生产生活的基础条件,也反映村镇发展水平和居民生活质量。本文首先分析了二战后西欧（德国和英国）与东亚（日本和韩国）主要国家村镇建设的主要类型与村镇功能演变特征,梳理了针对村镇区域居住、产业与生态环境等方面发展的主要政策、规划与法律等,探讨了村镇建设过程中的资源环境响应及其影响政府的村镇发展政策与规划实践。在此基础上,对比分析了中国快速城镇化进程中村镇建设的阶段特征、主要资源环境问题以及规划政策改革。最后,在国际比较视野下总结了中国村镇建设的特殊性,并从村镇地域系统与主导发展类型的视角,提出了改善村镇建设与资源环境协调关系,促进村镇区域可持续发展的相关建议。
关键词： 村镇建设;资源利用;环境保护;发展阶段;国内外经验;启示

Abstract
The regional system of villages and towns is an important part of national territorial development. The construction of villages and towns is of great significance for coordinated urban and rural development and adjusting regional human-land relationship. The construction of villages and towns mainly involves housing, industry, infrastructure, and ecological environment, which not only is the basis of production and livelihoods of rural communities but also reflects the development level of villages and towns and the quality of life of their residents. This article first reviewed the main types of village and town construction in Western Europe (Germany and the United Kingdom) and East Asia (Japan and South Korea) and the functional evolution of villages and towns after World War II. It then summarized the development of government policies, plans, and regulations for rural governance in terms of regional systems, industrial development, and residents’ livelihood to coordinate rural development and local resources and environment. It also explored the interactive effects between resource and environmental conditions and rural development, that is, the impact of rural development on the change of resource and environmental quality, and the feedback of resource and environmental degradation on rural livelihoods and governments’ plans and practices. Based on this literature and policy review, we comparatively analyzed the stages of rural construction, major resource and environmental issues, and corresponding urban and rural development policies in the process of rapid urbanization in China. From the perspective of international comparison, the characteristics of China’s village and town construction were summarized with respect to regional rural systems and the types of rural development. Finally, this article proposed some policy implications on how to improve the coordinated relationship between rural construction and resources and environmental protection and utilization to promote sustainable regional rural development.
Keywords：village and town construction;resource utilization;environmental protection;developmental stage;Chinese and international experiences;implication


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王磊, 刘圆圆, 任宗悦, 颜蔚. 村镇建设与资源环境协调的国外经验及其对中国村镇发展的启示. 资源科学[J], 2020, 42(7): 1223-1235 doi:10.18402/resci.2020.07.01
WANG Lei, LIU Yuanyuan, Ren Zongyue, YAN Wei. Coordinating village and town construction and corresponding resources and environment development: International experiences and implications for China. RESOURCES SCIENCE[J], 2020, 42(7): 1223-1235 doi:10.18402/resci.2020.07.01

1 引言

村镇作为与城镇对应的概念,有别于城市和乡村二元地域空间划分,不但包括广大农村地区,同时也包含了部分城乡之间的过渡地带,囊括建制镇、行政村和自然村等行政体系^[1]。村镇区域是以农业和农村为主导的产业体系和地理景观,也具有部分工业和城市性质的发展特征^[2]。这种多要素组合的地域单元决定了发展路径的复杂性和非线性,既有城镇化（urbanization）的趋势,也有村镇化（ruralization）的倾向,以及村镇空废化的现实^[1,2]。加之,村镇建设因区位多样,资源禀赋差异,因而具有多元化的发展模式。基于城乡要素联系理论,在城乡转型与融合发展理念下,村镇建设不但有助于减轻城市发展的压力,也有助于提升广大农村地区发展水平^[3]。村镇建设的目标在于村镇居民生活福祉的提升,及其与区域生态环境状况相协调的能力,不但涉及居住、产业、基础设施和生态环境等方面的内容,也体现村镇居民生产生活状况的综合发展水平。

经过40多年的快速工业化、城镇化,中国村镇区域居民生活方式、发展要素组织进行了快速转型与空间重组,深刻影响区域资源利用与生态环境状况^[4]。随着村镇空间和产业发展转型,“三农”问题在不少地区呈现出了居民老弱化、产业非农化等新问题,耕地撂荒、固废蔓延和水环境污染等也日渐显现,严重影响村镇区域的可持续发展^[5,6]。独特的国情和管理体制使中国城镇化进程呈现出城乡二元分割格局,限制了村镇区域建立有效的空间治理机制^[7]。为此,十九大报告提出了乡村振兴战略,包涵“产业兴旺、生活富裕、乡风文明、生态宜居、治理有效”的建设要求。村镇建设一方面是要解决长期以来淹没在快速城镇化中的村镇建设问题,另一方面也是中国经济转型、空间治理现代化的重要一环。然而,乡村振兴并不意味着要脱离农村农业发展的地理基础,也不意味着要按照城镇化的单一路径去建设,而是在处理好村镇建设与资源环境的协调关系前提下,以美丽乡村为目标,以配套良好的公共基础设施与服务为基础,因地制宜地走多元化发展道路^[8,9,10]。

借鉴国外经验的前提是有一致的分析框架和研究边界,在此基础上总结国外在城镇化和工业化进程中村镇建设的经验与问题,对比分析中国村镇建设发展的历史与关键症结。纵观后工业化国家的城乡发展史,在城镇化进程中普遍出现了城乡秩序受到冲击、农村人口流失、农业衰落、公共服务落后和生态环境破坏等问题^[11,12,13]。然而,目前很多发达国家显著缩小了城乡差别,实现了城乡融合发展的目标,在部分国家乡村地区已经成为生活富足、环境优越的代名词^[14,15]。为此,国内众多****对国外乡村发展路径和政策进行了分析,并以此作为中国村镇建设的经验借鉴^[16,17,18],但从村镇建设与资源环境协调发展方面进行梳理的相对较少。中国村镇建设长期受城乡二元体制管理的影响,随着改革开放推进、城市发展转型与城乡关系演变,村镇建设进程呈现不同的阶段特征,从抑制村镇发展到工业化驱动、城镇化带动,再到如今城乡统筹、全面协调发展的趋势。目前,村镇建设也出现了主体弱化、动力不足、村镇建设与资源环境状况矛盾突出等现象。在参照国外发展的基础上,走一条与国情、发展阶段相适应的村镇建设之路势在必行。基于此,本文从村镇功能演变与资源环境关系的分析视角,梳理典型国家村镇发展经验,对中国村镇建设的可持续发展提出相应的政策建议。

2 村镇地域功能与资源环境关系演变

城乡关系是理解村镇功能演变的一个主要视角。从国外城乡关系脉络来看,总体呈现出“三个阶段,三种倾向”的特点,即从城市支配乡村发展,到城乡二元矛盾对立,再到城乡融合三阶段,以及城市偏向发展观、城乡互动发展观及城乡一体发展观等三种倾向^{[19,20,21,22,23,24]}。二战后,发达资本主义国家工业和城镇化快速扩张,并且不断蚕食城镇周边的乡村空间,城乡分界模糊,带来空间冲突。这一时期空间发展理念侧重城乡关联,主张城市与乡村的联动与协作,主张城市与乡村空间价值的同等重要。村镇发展理念强调乡村是面向农村生活和农业生产的,一方面为农民提供舒适的住所,另一方面也具有制约城市蔓延的作用,同时也为城市提供初级产品,承接城市的溢出功能。“重工轻农”忽视了乡村内生发展动力,造成农村劳动力流失,农业发展水平停滞。加之战乱后,乡村基础设施破败,居住环境恶劣,土地管理破碎化,大量农村人口迫于生计而涌入城市,农业凋敝。20世纪50—70年代,由于城乡发展差距逐渐拉大,城乡关系从农村依附城镇走向了城乡对立,形成了城乡二元结构。这一时期村镇公共服务设施建设得以加强,村镇价值的理解开始转向社会和生态服务,但农业政策仍被置于农村发展的中心^[25]。乡村也因而由农业所定义,为城市发展提供基础农业产品,政府的补贴、耕地保护、农产品价格保护等政策支撑了乡村“生产主义”的发展^[26]。为改善乡村发展问题,西方主要发达国家相继开始变革乡村发展方式,例如法国的农村现代化、英国的“新城运动”“中心村建设”和德国“土地整治”“村庄更新”等重点措施效果显著;在东亚,战后过度推进城镇化、工业化,忽视农业农村,造成城乡差距不断加大,农村人口流失,农业濒临崩溃,为此韩国和日本相继推行“新村运动”和“造村运动”,形成以政府为主导,农民为主体的自上而下村镇建设模式。这些国家的村镇建设措施既舒缓了城镇化带来的社会经济问题,也改善了城镇化对村镇空间的蚕食。

西方国家村镇建设中的资源环境问题不断受到重视,并成为村镇建设政策的主要内容。20世纪80年代开始,不少国家开始审视城乡之间经济社会发展的差距,注重城乡过渡地带的重要性,强调城乡融合发展。这一时期“后生产主义”的乡村发展认识和混杂性（hybridity）概念应运而生,强调乡村提供的产品是多元的,而不是专门化某一种^[27]。随着人们对化肥和农药的环境危害,以及食品安全认识的加深,一些环境友好型的耕作方式被提倡,如有机农业、绿色食品等,开始提倡从“多功能”视角进行乡村建设^[28,29]。与此同时,农业与乡村的概念有分离的趋势,乡村逐渐被认为是与城市并行的一个地域空间类型,可以提供居住、游憩、教育等空间。例如,德国以城乡空间“等值化”理念指导村庄更新^[23,30,31],结合土地整理促进村镇建设^[24]。欧盟以促进乡村可持续发展、动员和联合村镇社会发展各个要素为基本理念,秉持可持续发展的多方参与原则,培育村镇发展内生动力,为此LEADER计划在欧盟基金会（EU Strukturfonds）支持下应运而生。欧盟的“共同农业政策”也是欧洲跨国解决农村发展问题的最重要政策之一^[2,32]。“共同农业政策”的不断改革,不仅解决了欧共体农产品市场供需水平的空间差异问题,保障了粮食安全,也解决了由于价格保护带来的农产品过剩问题,对欧盟乡村复兴起到了积极作用^[17]。在东亚,日本和韩国的乡村发展也取得了显著成果,成为乡村振兴的范本。日本的“乡村振兴运动”和“造村运动”旨在振兴产业和日益衰落的乡村,村镇建设统筹考虑劳动、土地和资本三要素,提升农村组织机构的能动性^[33];而韩国的“新村运动”^[34],则以政府主导,积极干预乡村经济和社会发展,引进激励机制和竞争机制,调动农民发展农业、建设农村和保护乡村环境的主体意识。

3 协调村镇建设与资源环境的国外经验

后工业化国家农业科技发达、生产效率高,村镇生态环境得到较好整治与保护,农村居民就业结构多样,人口逆城市化现象也较为突出。其中较典型的是：①以英、德为代表的西欧发展模式,其人均土地资源较多,经历了最为漫长的工业化过程,以市场发展为主导,积极发展现代农业与高效农业,城乡发展政策经历漫长的探索,以保护农业与乡村空间为主,形成了较好的村镇发展与资源环境协调系统。②以日、韩为代表的东亚发展模式,其人均土地资源短缺,工业化实行赶超与外向型发展,以政府干预和市场调节相结合为原则,大力发展现代农业,推动村镇建设项目、发展特色产业和保护乡村环境,也形成了较好的产业兴旺和生态宜居的村镇建设模式。日、韩两国与中国同属东亚国家,经济社会历史条件与中国存在一定相似性,而以英、德为代表的西欧国家作为世界上最早开启工业化进程、推进城镇化的国家,自工业革命以来,经历了城镇化、工业化过程产生的所有社会和空间问题。这些国家或组织旨在解决本国或本地区农业、农村、农民问题的探索,对中国村镇建设有重要的借鉴意义。

3.1 西欧模式

西欧以自由市场为主,强调政府对市场主体的行为进行约束,村镇产业政策相对比较空泛,政府较少直接参与产业发展,主要通过立法和规划的形式,约束村镇建设对资源环境的破坏,其次通过政府引导,动员自下而上的社会力量发展村镇建设项目。

3.1.1 英国的村镇资源环境法治建设

“生产主义”主导下的农产品过剩和农业补贴缩减,使英国家庭农场受到严重冲击,乡村土地也未能得到保护,乡村人口大量外流,乡村逐渐衰落^[35]。另一方面,工业化和城市扩张带来的问题又促使城镇居民对“田园生活”的向往,出现了“逆城市化”现象,以城镇化人口居住导向的村镇建设盛行^[36]。村镇房地产建设对乡村生活产生了很大冲击,加速了传统乡村的消失,也导致了两种生活方式的冲突^[37,38]。此外,农业环境问题开始显现,机械化生产破坏了乡村景观特征,化肥和农药的大规模使用降低了土壤质量,污染了水体,破坏了生物多样性^[39]。为解决上述问题,英国采取了“市场为主,政府引导,立法保障”的村镇建设措施。

（1）村镇空间建设与管制

实行了立法先行的策略,早在1949年就颁布了《国家公园和享用乡村法》,注重建设时序的规划,预测未来人口,同时在土地利用管制中刚柔并举,主要体现在“国家公园”和“绿带政策”的划定和调整,以及村镇土地利用规划的持久性上^[40]。政府重视环境与生活设施的协调与配套,根据村镇发展现实与趋势,进行公共设施建设,以保障村民生活满意度,也根据各地不同的自然、社会和经济特点,进行针对性、差异性规划建设,充分发挥地方特色,这种建设规模小,环境影响低的模式被称为“嵌入式发展”^[41]。此外,英国政府下设“企业化”机构,即城镇运营商^[42],其拥有土地规划和开发等政府特权,政府向其提供发展资金,代表政府出资进行公共基础设施的开发建设,一方面改善居住环境,另一方面也吸引更多社会资本进入,给村镇健康发展创造更多基础性条件。

（2）村镇产业发展

注重农业科技发展,推广设施农业,提高农业生产的效率和现代化水平。根据不同地区地理环境特点,因地制宜发展生态农业和有机农业。英国在保持农业生产主体地位不变的情况下,提出“分类发展政策”^[42]。通过产业融合助力乡村农业发展,农业及农村生态环境得到有效保护的同时,实现农业经营多样化及农民增收,出台系列政策引导农业多元经营。此外,英国也注重新建村镇的第三产业发展。例如,英国1967年规划的新市镇密尔顿凯恩斯（Milton Keynes）,最初由三个小镇及周边的数十个村庄组合,汇集居住、休闲娱乐等多种服务功能,是一个成功的村镇建设案例。

（3）村镇生态环境保护

1926年英国提出“保护性治理”理念,1947年《城乡规划法案》中提出了绿带（Green belt）的理念用以控制城市蔓延,1949年又构建“科研专用区”（Site of Special Scientific Interest）制度,作为自然保护区、生态脆弱区、特殊保护区的集合扩展区域^[43];2002年颁布《乡村发展计划》以保护乡村环境,加强其可持续性。诸多政策法规的出台,成为英国村镇生态环境的有效保障。首先,对乡村周边的自然环境和资源进行保护性利用。其次,按照“零能源建筑”的设计理念,最大限度利用太阳能等自然能源,减少乡村环境破坏与污染,加强废物处理,基本实现资源循环利用。为了降低农业生产对生物多样性和村民生活环境的破坏,将环境保护与农业补贴政策相结合,并对积极的环境保护行为进行资助,强调首要任务是保护环境,增加绿化空间^[44,45,46]。其中,“国家公园”^[47]和“绿带政策”^[48]通过设定不同类型国家公园及城市郊区环带,并以法律形式确定国家保留地进行长期执行,以控制城市无序蔓延,保护乡村和自然景观,对于生态环境保护作用显著。

3.1.2 德国的村镇资源环境规划

德国在农业发展过程中,一度成为世界上生产和使用化肥、农药最多的国家,在实现农业发展的同时,对生态环境造成了严重破坏。加之城镇化导致的乡村基础设施破败和土地管理破碎化等问题,1950年德国提出了以城乡等值化理念（Stadt-Land-?quivalent）为主的村镇建设空间规划体系,即通过村庄更新和土地整理,实现“城市与农村生活不同类但等值”的目的^[49,50,51]。国家也进一步强调以区域层面关注农村发展的有关内容。

（1）树立城乡等值化理念

倡导居民无论在城市还是农村居住,都应当享有同等的生活条件,承担相应的责任^[52]。在规划体制方面,首先,乡村建设不受城市建设影响,乡村建设规划与城市平行。其次,政府层级间推动自上而下与自下而上的平等规划过程。“自上而下”体现在各州政府实施村庄更新的过程中,依照相关政策法规,制定有利于乡村发展的地方规划方案及乡村更新秩序,如调整地块分布、改善基础设施、调整产业结构、整修住宅和传统民居等;“自下而上”的规划过程主要体现在公众参与,即乡村更新过程中村民的参与程度。在行政体制方面,德国乡村与城市之间是平行关系而非从属关系,处于平等的发展地位,拥有平等的发展权力^[53]。

（2）实施土地整治与村庄更新

出台的《联邦土地整理法》,将土地整治与村庄更新进行同等对待。农用地规划倡导农地土壤改良,进行小块农用地整合,加强农业机械化,有效发展规模农业,提高农地产出率。农村建设中严格划分生态、居住和工业等不同功能区,通过荒地开发、旧房翻新等形式,提高土地利用效率,改善居住环境。在村庄更新严守新增建设用地不侵占耕地的原则下,划定工业集中区,吸引工业企业落地。此外,也提出了综合型农业发展模式^[54],以生态环境可持续发展为前提,因地制宜进行农业经营,实现经济效益与环境保护等多方面协调。在村庄更新过程中,政府提供专业化知识和生产技术培训,使农民获得有效专业生产知识,专业素养得到提升。

（3）整治村镇居住环境

依据村镇建设规划,德国村镇居住环境建设主体主要为政府、村民和地方企业。政府综合生态环境、社会发展、历史文化和资金条件等方面,为推进乡村生产生活质量改善及乡村持续健康发展作出顶层设计,地方企业和村民进行落实推进^[55]。为保障村落具备优良的生产生活环境,强化居民地方认同感和归属感,政府将历史和传统建筑与现有自然环境协调融合,形成了优美独特的乡村风貌。此外,各村镇建有排污系统和完善的水系监控系统,有效控制污染物处理和排放,保障供水水质。除了工业和生活污染,德国也加强对于农业生产活动本身可能造成的污染问题的管理,如限制畜禽饲养数量和密度。垃圾处理方面,主要依靠村镇居民环保自主意识,以及建立生物循环系统,实现废物再利用^[56,57]。

3.2 东亚模式

东亚的日、韩两国村镇建设强调有为政府,引导市场发展,积极参与产业政策制定,因此有了各种各样的“造村”行动,自上而下地干预村镇规划与环境整治,设立发展项目,并减缓建设带来的资源环境影响,形成良好的村镇建设与资源环境协调发展模式。

3.2.1 日本的村镇规划与建设实践

二战后日本的快速工业化,加剧了城乡关系紧张,导致村镇空间的功能开始分化,村镇建设也面临着人口外流、农业衰退、村居环境破败的现象^[58]。为此,日本先后进行了三次新村建设规划,从20世纪70年代的乡村整治建设、产业振兴和缩小城乡差距,到80年代鼓励村民参与特色村镇社区建设,再到90年代中期的村镇景观规划和城乡交融计划,提升村镇生活舒适环境,都顺应着不同时代的村镇功能定位和居民生活需求而开展。

（1）发展村镇特色产业

村镇建设从转变发展理念入手,逐步开展生产、生活、生态和文化综合性的“一村一品”运动^[59],以涉农的一、二、三产业为基础,推出使农林水产品高附加值化,进行新技术开发与推广,认定农业文化遗产（GIAHS）,修缮保护特色民居,积极发展村镇观光产业^[60]。推动“和食”文化遗产的保护与继承,寻求扩大农村饮食文化的市场,加强传统文化传承与村镇经济振兴共同发展。把GIAHS打造成包括经济、科技和教育等方面的综合功能载体,结合政府倡导和公众参与,有效促进了农业高质量发展和农民增收。比较之下,中国是拥有农业文化遗产最多的国家,与日本的发展条件也有许多相似之处,但目前发展类型较单一且不充分^[61]。

（2）培育村镇农业人才

虽然日本的新村运动最初也是以政府主导为主,但在后期发展中,这种建设模式的局限性逐渐显露,为此“自下而上”的造村运动应运而生。通过成立“农协”组织,提高农民地位,充分调动社会主体的积极性,而政府则发挥引导和辅助职能。村镇建设政策中,公众参与是重大内容,表现了对村镇居民意见和自主决策的重视。并且在村镇建设过程中,十分看重农民教育,提高其生产和管理的技能,通过支持政策培育农业发展的新生力量,重视女性和老人在农业中的作用。同时,设立农业学院,针对不同学历和不同需求人群进行课程设计。

（3）注重农村生态管理

资源环境管理立法也是日本村镇建设的重要措施,在日本的农法体系中专门针对农村、农业、农民以及村镇生态环境的法律有近百余部^[62]。“一村一品”等村镇建设运动虽显著促进了村镇的发展,但也产生了水环境污染和土壤污染等问题。对此,日本政府不断更新法律保护措施,于1970年颁布了防治农药、化肥及生活污水排放污染的《农用地土壤污染防止法》,2001年修订《土地改良法》,明确村镇建设的环境保护的基本原则,2012年还颁布了《农林水产省生物多样性保护战略》,以保护农业和农村的多功能性。因环境公害事件,日本还将《公害对策基本法》和刑法条例作为环境保护的主要保障,打击环境破坏行为。

3.2.2 韩国的村镇产业培育与环境整治

自1960年代以来,韩国工、农业发展严重失衡,“三农”问题日益显现,区域性生态环境问题日趋严重。1970年代,韩国中央政府主导了以改善乡村生活环境、促进农业发展、提高农民收入水平为主要内容的“新村运动”,促进了村镇发展逐步从传统社会向现代社会的转变^[34]。

（1）政府有效引导

以《农业基本法》为基础,先后制定了关于农村振兴、农业组织现代化和土地利用管理等方面的法律法规,形成了比较完善的村镇建设法律体系。自“新村运动”启动以来,政府对村镇发展实行了大幅度的政策倾斜,制定了扶持农业和全面发展村镇生活环境的政策措施^[63]。政府也从提高农民生活质量入手,在生活、交通、教育等各个方面进行村镇基础设施建设,成立村民会馆,注重村民自身素质教育和互助意识的培养^[64]。在支撑村镇发展的同时,政府也借此调动了居民参与村镇建设的积极性,与日本的“造村运动”相似,设立专业学校,培养农业技术人才,为提高生产率、促进农业发展起到积极作用,也改善了村镇建设中的资源浪费等问题。

（2）培育村镇产业

韩国把全国村庄划分为若干类型进行分类指导,根据村民参与程度划分为自立村、自助村、基础村,也根据功能将村镇进行分类,以江原道村庄为例,将该地区村镇划分为亲环境观光体验型、农产品生产型、山村型、渔村观光体验型,进行分类管理^[57]。政府主导更新村庄旅游产品,提高产品附加值,提升乡村旅游发展可持续性;积极引导经济作物种植、畜牧养殖等村镇特色产业,因地制宜地针对城郊、平原、山区等发展特色农业区,拓展了农民增收的渠道,与村镇基础设施建设形成良性互动^[65,66]。

（3）整治村镇生态环境

为解决村镇建设产生的污染问题,颁布了“亲环境农业”为准则的多项法律政策和措施。在《亲环境农业培育法》中指明了环境农业的标准和发展方向,以及相关利益方及团体的责任,制定了《亲环境农业培育五年计划》,从政策和行动上确保村镇发展的可持续性,并通过建设生态示范村,全面带动村镇建设的环境治理。

4 国外经验对中国村镇建设的启示

4.1 中国村镇建设的阶段特征

中国长期形成的城乡二元结构体制以及随后的改革深刻影响着村镇社会经济发展。在快速城镇化、工业化发展背景下,农村社会和农业生产呈现飞跃式发展,但也存在着诸多问题。一方面,改革从农村开始,转移了剩余农村劳动力,发展了乡镇工业,农村与农村发展面临着空心化的趋势;另一方面,随着城市经济转型,城乡关系演变,村镇发展开始呈现多元化。总体而言农村地区居民收入增长速度落后于城市地区,但在不同时期有一些差异,因此城乡差距也呈现着波动趋势（图1）。根据村镇建设在不同时期的动力机制变化及政策改革的推进,将中国村镇建设大致分为以下四个阶段（图2）。

图 1

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图 1改革开放以来城乡居民收入及其差距变化

Figure 1Urban and rural income development and the gaps since the reform and opening-up

图 2

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图 2国内外村镇建设的历程

Figure 2Rural development in international and Chinese contexts



（1）制度性抑制村镇建设（1949—1978年）

新中国成立初期,生产力水平低,乡村及农业发展以解决粮食问题为基础,支援工业化发展。国家在“一五”计划中要求乡村大力发展集体农业,提升农产品产量,甚至通过价格“剪刀差”支持工业建设。建国以来,村镇经济受到小农经济模式的限制,包括以人民公社为主体的乡村发展模式,以及户籍和土地所有等为代表的的城乡二元管理体制,限制了城乡发展要素的流动,“统购统销”的农产品经营,压抑农民的生产积极性,束缚了农村生产力的发展,城乡差距逐步拉大,导致村镇发展缓慢。

（2）工业化驱动村镇建设（1979—2000年）

1970年代末期,国家实行市场化改革和开放政策,以打破城乡市场二元结构为核心,率先在农村进行土地改革,对村镇建设进行了新的定位,确立了以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制为农村基本经营制度。这一时期村镇角色被定义为,农业为工业化和现代化提供积累,村镇为城镇提供服务,形成工农城乡不平等的利益交换格局^[67]。同时,由于高强度的城镇化和工业化对村镇带来冲击,环境受到污染,生态遭到破坏,乡村失去原有景观和特色,乡村发展不可持续。

（3）城镇化带动乡村转型（2001—2012年）

随着城镇化进程的进一步加快,农业部门在国民生产总值的比重大幅下降,城乡二元土地制度导致了村镇发展方向开始异化,乡镇工业化弊端开始显露^[68]。农村劳动力流失严重、基础设施陈旧、农村空心化、耕地撂荒等问题突出,农村生产垃圾等问题也日益显著。此时国家农村发展战略主要包括,减轻农民负担,增加农民收入途径,推动粮食流通改革,发展小城镇,也即将发展农业和乡镇工业经济并举推进,推进城乡统筹和地域差别化发展,力图改变农业发展现状^[69]。

（4）注重村镇自身价值,城乡融合发展（2013年至今）

十八大以来,“三农问题”得到进一步重视,中央开始致力于从制度上解决城乡二元体制。在“新农村建设”政策下,推动农村土地改革,实行工业反哺农业、城市带动农村,随后大力实施美丽乡村建设,缩小城乡差距。修订颁布了《中华人民共和国土地承包法》明确耕地承包期长期不变,在稳定农业生产结构的同时,发展农副产品加工业,从村镇层面掀起发展农副加工业和第三产业的浪潮。在已有《水土保持法》《农药管理条例》等法规抑制村镇生态环境恶化的基础上,建立以《环境保护法》为基本法的农村环境法律体系^[61]。在改善基础设施和资源环境的同时,致力于实现城乡齐头并进发展,先后实施了精准扶贫、乡村振兴战略及“绿水青山就是金山银山”等政策,成为新时代村镇建设的有力支持^[70,71,72]。

4.2 国外经验对中国村镇建设的启示

通过分析西欧和东亚的两种村镇建设与资源环境协调模式,可以看出各国分别根据当地政治经济实际,构建适合本国政府—市场—居民的村镇建设动员与治理机制,统筹村镇生活、生产和生态空间的发展,以达到协调村镇建设与资源环境之间的关系。从各国村镇发展经验中发现其共通之处：政府把握顶层设计,注重规划指引;加强基础设施建设,改善村镇居住环境;培育多元市场,提高农民素质;在遵循发展阶段规律的基础上推动乡村可持续发展等等。除了空间治理机制的差异,各国在发展阶段、村镇文化、历史背景等方面不尽相同,因此需要结合本国实际,如根据人均水、土地资源拥有量等本底条件,选择合适的参考对象和范围界定,建立因地制宜的村镇建设政策体系,解决农村发展问题,促进村镇建设与资源环境良好互动关系^[73,74]。

（1）完善基础设施建设,改善村镇居住和生产环境

中国村镇基础设施与公共服务供应水平还相对落后,极大程度限制了村镇生产力发展。为此,在公共基础设施建设上需要进一步对村镇地区倾斜,改善农民生活条件,根据不同地区实际情况,采取针对性的发展措施尤为重要。对于村镇工业发达的东部沿海地区,需加强对水土环境污染整治,改善农村居住环境,大力发展都市和休闲农业;对于西部生态环境脆弱区需注重生态涵养,在保护生态环境的同时,提高农田灌溉、农业机械化水平等基础设施建设的投入,进一步增强农地生产率,推广相对集中处理污水及固体废物;对于偏远和连片贫困地区,政府要根据当地实际情况加强引导,在保证可行性情况下,发展有助于生产能力提高的水电、交通等基础设施;粮食生产功能区如东北平原区要注重种植基地和农户统一管理等,保障粮食生产安全。其次,强化农民基本生活和社会福利保障,完善养老制度,加大新农合对大病的覆盖力度,加强村镇的义务教育把控力。进一步优化村镇基础环境,改善村镇投资环境,也能吸引外出务工人员回流,积极参与村镇建设活动^[75,76]。

（2）推动村镇建设资源环境立法,保护村镇区域生态环境

生态服务功能是村镇地域系统的一个重要属性,在村镇发展过程中具有重要作用,但中国村镇资源环境管理相对粗放。例如,西部干旱区宜居性差,生态环境敏感,且村镇建设存在资源大量浪费现象;东部经济发达地区村镇工业发展呈现速度快、无序化特点,致使生态环境破坏问题日益突出,大规模畜禽养殖在一定程度上加重环境污染,生活垃圾处理尚未流程化。目前,《环境保护法》《土地管理法》《城乡规划法》等法律条文中已有针对中国村镇资源环境保护的部分条例,但针对村镇的环境治理法规尚未完善。还应建立环境保护追责机制,将村镇环境治理效果加入政府绩效考核,使村镇环境治理成为有法可依的良性制度体系,贯彻可持续发展战略,建设生态宜居的美丽村镇。

（3）强化村镇建设主体意识,加强资源环境保护的居民参与

要实现村镇健康发展,需要有针对性地借鉴东亚的政府主导模式与西欧的市场为主、政府引导发展模式,构建“政府引导、企业带动、农户参与、社会组织服务”的“四位一体”协同作用机制^[77]。目前,除中国大中城市群周围和东部经济发达区村镇外,整体教育水平低,学龄儿童和乡村教师大量流失^[78]。国家《“十三五”全国新型农民培育发展规划》也强调要“培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,提高农民的整体素质”。人力资本作为主要生产要素,在村镇建设中的主导地位不可动摇。因而,需要吸取韩国重视村民教育的经验,加强村镇居民职业教育,提高农民素质,鼓励外出务工农民回乡创业,促使社会资本、市场资源和高素质人才等生产要素在城乡自由流动,发挥村镇主体在协调村镇建设与资源环境互惠关系的主观能动性,切实增强村镇建设的可持续发展能力。

（4）实行村镇建设分区分类管理,因地制宜推进村镇建设与资源环境协调

发挥村镇地域特色,改变单一的以城统乡的发展理念,注重培育村镇建设的内生动力,把握生活居住、生产发展、文化保护和生态保育等不同村镇功能的演变态势,根据不同村镇发展潜能和功能类型实施分类发展和管理。综述相关国家经验得知,不管是“一村一品”运动,多主体合作模式,还是多产融合发展路径,都非常重视村镇内生动力培育,因地制宜地发展村镇产业。与此同时,也注重村镇建设中的生产、生活、生态和文化等多方面的融合发展,提升村镇建设的多样性,抓住村镇产业振兴这一关键内容,发展多功能农业,提升农产品附加值,延伸村镇特色产业的产业链,融合涉农三次产业,构建现代村镇产业体系,因地制宜推进村镇建设与资源环境的协调发展。

5 结论

在国内外比较视野下,从不同资源环境状况的村镇功能类型出发,提出了生态环境保护、特色产业培育、基础设施改善、村镇建设主体培育和立法机制保障等方面的村镇建设措施,从而促进城乡空间协调和要素自由流动,因地制宜培育村镇建设内生动力;同时,也需要改变单一的以城统乡的发展理念,推动分区分类主导的村镇建设与资源环境协调发展路径。主要研究结论如下：

（1）纵观国外村镇建设过程,政府、专业组织及村镇居民等在推进村镇建设的进程中分别扮演着重要角色,政府通过强化政策指引与立法约束,完善基础设施,保护生态环境,发挥村镇建设主体的推动作用,建立要素市场机制与空间管制机制,为推进村镇建设注入发展活力,保障了与资源环境的协调发展。

（2）中国村镇建设经历了制度性抑制村镇发展、村镇工业化驱动的乡村城镇化发展、快速城镇化带动村镇转型、城乡融合发展以及注重村镇自身价值等四个阶段,各个阶段呈现出不同的资源环境问题,催生后续发展政策的制定。

（3）现阶段,随着国家对农业和农村发展的扶持,村镇发展格局变化显著,但以村镇建设主体老弱化、宅基地闲置为特征的“空心化”问题也十分突出,村镇生产力落后、环境污损等问题严峻,不但需要继续推进以解决村镇发展问题为导向的政策与改革,也需要从村镇区域自身价值和长远发展的角度建立可持续管治的体制机制。

（4）国内外社会发展阶段的不同,对于村镇建设的价值与意义的理解不同,相应也采取了不同的村镇建设政策与实践。从目前中国涉及到村镇建设的核心发展战略（新型城镇化与乡村振兴）来看,不管是自上而下新型城镇化统筹的村镇发展,还是自下而上乡村振兴推动的区域发展,中国村镇建设政策立足于城镇化进程之中所形成的新型城乡关系,也是对过去农村政策与战略的一个发展与提升。两者相互补充和促进,都强调了发展的核心是村镇居民的安居乐业,这也是国外村镇建设一直强调的发展主体培育的问题。

（5）作为一个地理环境与社会发展水平区域差异巨大的大国,中国的村镇建设注定将是中国的一个长期发展主题,对于村镇建设与资源环境协调的问题还有待进一步关注,需要结合村镇建设资源环境特征和约束类型,基于资源环境承载力,分区分类和分阶段进行村镇建设与发展管治。

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