, 向艳芳, 耿红军Textual and quantitative research on Chinese urban mining policies from 1987 to 2015
YAOHailin, XIANGYanfang, GENGHongjun通讯作者:
收稿日期:2016-08-3
修回日期:2017-03-21
网络出版日期:2017-06-20
版权声明:2017《资源科学》编辑部《资源科学》编辑部
基金资助:
作者简介:
-->
展开
摘要
关键词：
Abstract
Keywords：
-->0
PDF (3924KB)元数据多维度评价相关文章收藏文章
本文引用格式导出EndNoteRisBibtex收藏本文-->
1 引言
工业化、城镇化的迅速发展及消费模式的转型升级,使大量矿产资源从地下转移到地上,城市的各种生活废弃物、废金属、报废汽车、报废家电等“垃圾”以“城市矿产”的形式堆积,城市成为最丰富的二次矿产资源富集地。2010年5月,中国官方首次将“城市矿产”界定为“工业化和城镇化过程产生和蕴藏在废旧机电设备、电线电缆、通讯工具、汽车、家电、电子产品、金属和塑料包装物以及废料中,可循环利用的钢铁、有色金属、稀贵金属、塑料、橡胶等资源……‘城市矿产’是对废弃资源再生利用规模化发展的形象比喻”。作为全球制造业第一大国和人口第一大国,中国的城市矿产开发具有巨大的物质基础潜力。据测算,随着电器电子产品、汽车和工程机械等产品进入报废高峰期,中国城市矿产蓄积量逐年增长;到2020年,其回收量将超3.5万亿t,回收总值突破2万亿[1]。由于城市矿产的开发利用能有效缓解资源与环境双重约束,在推进相关产业发展的进程中,各国政府积极发挥着推动和引导作用。中国政府也不例外,20世纪80年代以来,一系列扶持和规范城市矿产发展的政策法规陆续颁布[2]。那么,中国政府在城市矿产产业领域出台了哪些相关政策? 政策的连续性和稳定性如何?政策制定主体是谁?采用何种政策工具?政策着眼于产业链哪些环节?现有政策体系是否完善?对这些问题的回答,仅就单一政策样本进行研究并不能得到准确认识,需要对大样本量、半结构化政策文献的宏观系统分析,但目前国内外尚缺乏相关研究。基于此,本文以中国中央政府颁布的城市矿产政策文本作为研究对象,构建分析框架;在政策文献量化分析的基础上,以定量分析方式将文本信息转化为数据,探寻中国城市矿产政策的发展历程、特征以及存在的问题,以期为政策优化设计提供基础信息,推动产业持续发展。
2 研究方法与数据来源
2.1 样本选择与编码
1987年,《关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知》颁布,这是中国首次在法律法规中提出再生资源概念,是指导产业发展的综合性、纲领性文件,该文件可视为中国城市矿产政策体系发展的原点。因此,本文将政策搜寻的起点设置为1987年,终点设置为2015年。本文所选取的政策文献均来源于公开数据资料,主要从中国政府网、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等中国相关部委网站和中国循环经济协会、中国物资再生协会、中国再生资源回收利用协会等城市矿产相关行业协会网站搜集,以“城市矿产”、“再生资源”、“循环经济”、“资源循环”、“资源化利用”、“电子废弃物”、“报废汽车”等作为关键词进行政策搜索,最终查找整理出相关政策文件117份。因收集的政策数量较多且相关度不一,为保证选取的准确性和代表性,本文对照2008-2015年《再生资源与循环经济》杂志中对政策文件的介绍,降低重要政策文献的遗漏概率。同时,采取下列原则对文献进行检索和遴选:①所选取的政策与城市矿产密切相关;②仅选择国家层面颁布的政策;③政策类型主要是法律法规、规划、计划、通知、公告、措施、意见、办法等文件,剔除目录类、监督评审类、技术征集与推广类、标准、实施细则等在其它政策文本中已体现的政策文件。本文最终梳理出有效政策样本77份作为研究对象,相关主要政策见表1。
Table 1
表1
表1中国中央级城市矿产主要政策
Table 1The main Chinese national urban mining policies
| 年份 | 发布部门 | 文号 | 政策文件名称 |
|---|---|---|---|
| 1987 | 国家经济委员会等 | 经综〔1987〕353号 | 《关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知》 |
| 1991 | 国务院 | 国发〔1991〕73号 | 《加强再生资源回收利用管理工作的通知》 |
| 1996 | 国务院 | 国发〔1996〕36号 | 《关于进一步开展资源综合利用意见的通知》 |
| 2001 | 国务院 | 国务院令第307号 | 《报废汽车回收管理办法》 |
| 2006 | 信息产业部等 | 信息产业部令〔第39号〕 | 《电子信息产品污染控制管理办法》 |
| 2006 | 商务部 | 商改发〔2006〕20号 | 《关于加快再生资源回收体系建设的指导意见》 |
| 2006 | 环境保护部等 | 环发〔2006〕115号 | 《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》 |
| 2008 | 国家发展和改革委员会 | 发改办环资〔2008〕523号 | 《关于组织开展汽车零部件再制造试点工作的通知》 |
| 2008 | 全国人民代表大会 | 主席令第4号 | 《循环经济促进法》 |
| 2009 | 国家质量监督检验检疫总局 | 国家质量监督检验检疫总局令第119号 | 《进口可用作原料的固体废物检验检疫监督管理办法》 |
| 2009 | 国务院办公厅 | 国办发〔2009〕44号 | 《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门促进扩大内需鼓励汽车家电以旧换新实施方案的通知》 |
| 2010 | 国家发展和改革委员会 | 发改环资〔2010〕977号 | 《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》 |
| 2010 | 国家发展和改革委员会等 | 发改环资〔2010〕991号 | 《关于推进再制造产业发展的意见》 |
| 2010 | 环境保护部 | 环境保护部令第13号 | 《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》 |
| 2010 | 工业和信息化部 | 工产业政策〔2010〕第4号 | 《废旧轮胎综合利用指导意见》 |
| 2011 | 环境保护部等 | 环境保护部令第12号 | 《固体废物进口管理办法》 |
| 2011 | 商务部等 | 商商贸函〔2011〕210号 | 《关于进一步规范家电以旧换新工作的通知》 |
| 2011 | 财政部等 | 财税〔2011〕115号 | 《关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》 |
| 2011 | 国家发展和改革委员会 | 发改办环资〔2011〕2170号 | 《关于深化再制造试点工作的通知》 |
| 2012 | 全国人民代表大会 | 主席令11届第54号 | 《清洁生产促进法》 |
| 2012 | 财政部等 | 财综〔2012〕34号 | 《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》 |
| 2012 | 商务部等 | 商建发〔2012〕295号 | 《关于开展报废汽车回收拆解专项整治的通知》 |
| 2013 | 国务院 | 国发〔2013〕5号 | 《循环经济发展战略及近期行动计划》 |
| 2013 | 国家发展和改革委员会等 | 发改环资〔2013〕1303号 | 《关于印发再制造产品“以旧换再”试点实施方案的通知》 |
| 2015 | 商务部等 | 商流通发〔2015〕21号 | 《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020）》 |
| 2015 | 工业和信息化部等 | 工信部联节函〔2015〕301号 | 《关于开展电器电子产品生产者责任延伸试点工作的通知》 |
| 2015 | 工业和信息化部 | 工信部2015年第81号 | 《废塑料综合利用行业规范条件》 |
新窗口打开
在保证可操作性的基础上,本文根据研究目的将分析单元定义为政策文献的相应条款,分析类目设置如下:政策工具维度——“规制型”、“经济激励型”、“社会型”、“管制”、“直接提供”、“财政支出”、“税收调节”、“信息与劝诫”、“自愿性行为”;政策作用对象维度——“原生产品制造”、“原生产品消费”、“城市矿产回收”、“城市矿产拆解”、“再制造”、“再生产”、“城市矿产制成品消费”。
本研究结合政策发布时间对已遴选的77份政策文献按照发文时间先后赋予编码号,每份文献文本可能存在综合使用多项政策工具或者涉及多个作用对象,因此,分别按照其“政策编号-具体条款/章节”的方式进行区别（表2）。
Table 2
表2
表2城市矿产政策的内容分析单元编码
Table 2The code of content analysis unit of urban mining policies
| 政策编号 | 政策名称 | 分析单元（具体条款） | 章节编码号 |
|---|---|---|---|
| 1 | 关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知 | 二、国家提倡对再生资源充分回收、合理利用,实行“先利用,后回炉”…… | 1-2 |
| 三、国家对再生资源事业实行优惠政策 ,鼓励企业 “以废养废” …… | 1-3 | ||
| 2 | 关于加强再生资源回收利用管理工作的通知 | 二、关于加强废金属市场的管理。（一）物资、商业部门的回收企业必须在当地政府统一领导下,经各自主管部门审查同意…… | 2-2-1 |
| 二、关于加强废金属市场的管理。（五）对国内紧缺的废金属,要严格执行国务院有关部门关于废钢铁和废有色金属出口的规定… … | 2-2-5 | ||
| …… | …… | …… | …… |
| 77 | 中华人民共和国固体废物污染环境防治法 | 第五条 国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。 | 77-5 |
新窗口打开
2.2 量化分析研究框架
政策文献量化分析是对政策文献内容基于定性研究的量化分析方法,包括内容量化和文献计量[9]。该方法将定性的文献译为可用数量表示的资料,并进行客观、系统的量化分析,将结果用统计数字来描述[10]。通过对文献内容“量”的分析,可以找出反映文献内容一定本质又易于计数的特征,避免定性分析的主观性与不确定性等缺点,更好地揭示政策特征。本文研究的具体流程如下:基于研究问题设计研究框架;根据研究范围抽取政策文献样本;根据内容分析法原理,在政策工具及政策作用对象的分析中,对照研究问题确定分析单元;对样本按照“详尽互斥”原则进行编码,取得量化数据;最后通过时间序列分析及频次分析得出研究结论。政策文献包含丰富的信息,且具有多维特征。为满足研究需要,本文从政策发文年度、政策发文主体、基本政策工具和政策作用对象4个维度建立中国城市矿产政策文献量化分析的研究框架（图1）,以剖析政策发展历程和特征。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图1中国中央级城市矿产政策文献量化分析的研究脉络
-->Figure 1The research frame analysis on Chinese national urban mining policies
-->
发文年度是政策文献基本信息的重要组成部分之一,对其分析有助于清晰了解政策在时间维度的频率和密度分布规律,剖析不同年度、阶段中政府对产业发展的不同关注重点[3]。政策发文主体即政策颁布部门,对其分析可以揭示产业主管部门,各部门地位以及部际合作情况。政策工具是组成政策体系的元素,是由政府所掌握的、可以运用达成政策目标的手段和措施[4]。本文借鉴罗敏等的研究[5],根据政府干预程度强弱对政策工具分类（表3）。
Table 3
表3
表3基本政策工具类型
Table 3The list of basic policy instruments
| 基本政策工具类型 | 工具名称 | 主要解释 |
|---|---|---|
| 规制型 | 管制 | 政府通过制定一系列法规、标准、认证等规范产业中各主体行为,维护市场秩序 |
| 直接提供 | 包括政府直接提供的土地支持、关键技术研发和推广平台等 | |
| 经济激励型 | 财政支出 | 由财政部门按照预算计划,将国家集中的财政资金向有关部门和方面进行支付的活动 |
| 税收调节 | 税收减免、税率优惠、税前扣除、加计扣除、加速折旧、结转返回等 | |
| 社会型 | 信息与劝诫 | 相关信息的公开、知识的宣传教育和普及等 |
| 自愿性行为 | 行业间的自愿协议,信息技术人才等方面的民间交流与合作等 |
新窗口打开
政策作用对象是指政策所作用的产业链环节。本文借鉴产品全生命周期理论[6,7]将城市矿产产业链划分,见图2[8]。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图2城市矿产产业链
-->Figure 2The industry chain of urban mining
-->
3 结果及分析
3.1 政策发文年度分析
时间序列分析表明（图3）:
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图31987-2015年中国中央政府城市矿产政策数量分布
-->Figure 3The quantitative distribution of Chinese national urban mining policiesfrom 1987 to 2015
-->
（1）中国城市矿产政策在数量上呈整体持续增长态势:1987-1996年10年间相关政策总数为5项;1997-2006年10年间政策数增加至9项,增幅为80%;2007-2015年是政策颁布高峰期,不到10年间相关政策数已激增至63项,增幅高达600%。
（2）2005年后政策的连续性和稳定性不断提升:城市矿产相关政策在2005年后每一年都有颁布,且数量稳步提升,体现了政府促进产业发展的连续性、稳定性。
（3）政策颁布具有阶段性,2006年和2011年为城市矿产政策发展的明显转折点:2006年当年颁布的政策数由之前的每年1~2项猛增到5项,2006年之后颁布的政策总数达到68项,占总数的88.3%;2011年颁布的政策数量首次突破个位数。这一特点与中国政策制定传统相符,中央政府每5年制定一次国民经济和社会发展规划,因此,在5年规划的开局之年,2006年、2011年出台的城市矿产领域政策也明显增多。
3.2 政策发文主体分析
在中国现行政治体制下,不同权力主体发布的政策具备不同的效力级别。本文按照发文主体效力的大小将以上77份政策文本分为三类,分别是由全国人大常委会制定的法律（3份）,由国务院颁布的行政法规（10份）及由国务院的组成部门和直属机构在职权范围内制定的部门规章（64份）。这表明,从人大立法、国务院条例、到主管部委的管理办法和规章、标准,中国已经形成一个至上而下的较为完善的城市矿产管理体系。城市矿产政策发文主体分析表明（图4）:中国中央层面城市矿产政策制定共涉及25个部门,其中10个部门独立颁布政策,其余15个部门以联合方式参与到政策的制定和发布中。进一步对政策发文最多的部门进行分析,显示在中央政府层面,国务院、发展改革委、财政部、工业和信息化部、商务部等部门对城市矿产产业发展有显著的引领和管理作用。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图41987-2015年中国中央政府城市矿产政策发文主体分布
-->Figure 4The distribution of policy-making agencies of Chinese national urban mining policies from 1987 to 2015
-->
根据对相关政策条文的归纳梳理,以上部门在产业发展中的具体职能如表4所示。
Table 4
表4
表4中国中央政府城市矿产政策主要发文主体职能
Table 4The function of main administrative department of Chinese national urban mining policies
| 主要部门 | 主要职能 |
|---|---|
| 国家发展和改革委员会 | 提出资源节约和综合利用政策;编制资源节约和综合利用规划;组织示范工程和新产品、新技术、新设备的推广应用 |
| 财政部 | 负责城市矿产相关的各项基金征收和使用;应用财政资金对城市矿产产业进行扶持 |
| 工业和信息化部 | 颁布废弃物各个行业的准入条件;制定各个时期工业发展的发展规划 |
| 商务部 | 负责制定和实施城市矿产回收的产业政策、回收标准和回收行业的发展规划,如城市矿产的回收体系建设 |
| 环境保护部 | 城市矿产回收、加工利用中的环境污染控制;可用作原料的废物进出口环境监管 |
| 科学技术部 | 研究多渠道增加城市矿产开发利用的科技投入;优化科技资源的配置 |
新窗口打开
3.3 基本政策工具分析
结合城市矿产产业特点,对每一类政策工具在产业中的具体做法进行了进一步确定及划分。经规范化处理,最终得到29个主要做法（见表5）,基本覆盖了近30年来城市矿产产业所涉及的所有政策工具。接下来,本文对分析单元所涉及的主要做法进行语言提炼,归入已确定的三大类基本政策工具分布表中,对其使用的频次进行定量统计。按照“详尽互斥”的抽取原则,同一政策文献中,采用同一政策工具作用同一政策对象的情况,只计算一次;同一政策文献中,采用不同政策工具作用于同一政策对象的情况,则根据工具类型分别计算频次。Table 5
表5
表51987-2015年中国中央政府城市矿产政策基本政策工具分布
Table 5The policy instruments distribution of Chinese national urban mining policies from 1987 to 2015
| 政策工具（大类） | 政策工具（小类） | 小计 /条 | 占比 /% | 城市矿产政策文本中涉及的 主要做法（共计29个） | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
| 类型 | 占比/% | 类型 | 条文编号 | |||
| 规制型 | 57 | 管制 | 2-2-1,2-2-3,2-2-5,3-2,3-6,4-3-2,……,68-4-5, 71-3,76-6-2,76-5-2,77-5,77-11,77-25 | 79 | 47 | 企业资格认定、废弃物进口管制、市场准入、生产者责任延伸、环境目标责任评价考核、资源性产品价格改革、循环经济评价指标体系建设 |
| 直接提供 | 1,2-3,8-4-5,8-4-4,9-11, 9-13……,75-3-2,76-5-1, 76-5-3 | 89 | 53 | 回收体系建设、示范基地规划、共性和关键技术的研发推广、公共信息咨询和服务平台建设、土地支持、人才支持 | ||
| 经济 激励型 | 23 | 财政支出 | 4-5.2,7-6-2.1,8-4-2,8-4-3,9-15-1,9-15-2,9-17-1,11-8-2,12-5-3.1,……,75-5-3,75-5-1,76-6-5.2,77-8 | 55 | 80 | 奖励、技术及产品研发的专项资金补贴、以旧换新、以旧换再、信贷支持和配套金融服务、资金支持（产业发展的专项资金）、电子废弃物处理基金补贴、政府优先采购、排污收费标准和垃圾处理收费制度 |
| 税收调节 | 2-4,9-17-2,……,64-8-1.3,76-6-5.1 | 14 | 20 | 税收优惠 | ||
| 社会型 | 20 | 信息与 劝诫 | 3-7,8-4-6,9-23,11-1-6,……,70-33,71-27 | 16 | 28 | 宣传教育与培训 |
| 自愿性 行为 | 6-14,7-4-2,10-9,10-13,11-2,11-3,……, 71-34,77-18 | 42 | 72 | 产品信息标识、产品生态设计、行业协会的自愿协议、信息技术人才等方面的民间交流与合作、产品认证 | ||
新窗口打开
结果显示（表5、图5）,中国城市矿产政策兼顾规制型、经济激励型和社会型政策工具的运用;但规制型政策工具是最常使用的政策手段,占比高达57%,经济激励型和社会型政策工具的使用基本持平,分别占比23%和20%。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图51987-2015年中国中央政府城市矿产政策工具使用占比
-->Figure 5The proportion of policy instrument of Chinese national urban mining policies from 1987 to 2015
-->
结合时间维度进行分析（图6,见第1066页）:
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图61987-2015年中国中央政府城市矿产政策工具年度数量分布
-->Figure 6The annual number distribution of policy instrument of Chinese national urban mining policies from 1987 to 2015
-->
（1）近30年来,规制型政策是中国城市矿产产业实施的主要政策工具,基本上每年都有相关政策出台。
（2）2010年以来,直接提供的占比份额显著提高,这与2010年《关于开展“城市矿产”示范基地建设的通知》出台密切相关。该文件首次正式提出“城市矿产”这一独立概念,并将建立示范基地作为推动产业发展的重要手段,在这一标志性政策的指引下,各种示范基地纷纷出现。
（3）以2006年为节点,政策工具趋于多样化。一方面,经济激励型、社会型政策工具的使用频次开始增加;另一方面,除2007年、2014年外,2006后各年都有3~4项政策工具的使用,政策手段的丰富性逐渐提升。
3.4 政策作用对象分析
由于一项政策条款可能会涉及到多个作用对象,故本文在政策作用对象的频次统计中,对同一条款涉及不同作用对象的情况分别统计频次,研究结果见图7（见第1066页）。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图71987-2015年中国中央政府城市矿产政策作用对象分布
-->Figure 7The distribution of policy object of Chinese national urban mining policies from 1987 to 2015
-->
总体来看,政策的着力点主要集中于回收、拆解、资源化利用环节,相关的政策条款数占总数的75.4% ;原生产品消费、城市矿产制成品消费的政策条款相对较少,占比数仅为4.6%和6.7%。
结合时间维度分析（图8,见第1067页）:
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图81987-2015年中国中央政府城市矿产政策作用对象年度分布
-->Figure 8The annual number distribution of policy target on Chinese national urban mining polices from 1987 to 2015
-->
（1）总体趋势上看,政策着力点向关注全产业链环节延伸。20世纪90年代中期之前,政策对原生产品消费、城市矿产制成品消费等环节基本未涉及;从2006年开始,政策关注范围不断扩大:一方面,针对再生产、再制造等环节的政策持续出台,反映政府充分认识到提升精深加工能力是产业可持续发展的重要方向;另一方面,对城市矿产制成品消费的相关政策陆续出现,表明政府开始注重从需求端刺激产业发展。
（2）近30年来,回收环节一直是政策重要着力点。回收是城市矿产开发利用的第一步及关键节点,类似于原生矿的“开采”环节,如不能将各类城市矿产有效、及时地回收,后端的资源循环利用也受到制约。因此中国政府一直高度关注回收体系的建设和完善,相关政策几乎在每一年都有提及;且2011-2014年间,与回收环节相关的政策频次最高;2015年回收环节相关的重要政策——《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020年）》发布。这表明政府对回收环节的持续关注和重视,但也说明,回收体系中多年存在的问题并未能得到有效解决,系统化、规范化的城市矿产回收体系仍未建立。
4 结论与政策建议
4.1 结论与讨论
通过对政策文献的外部属性特征和其文本内容开展量化分析,得到以下结论:（1）政策发文年度的分析表明,城市矿产相关政策持续、密集出台,反映该产业在中国的战略性地位及其重要性持续提升。伴随中国工业化、城镇化进程加速,一方面,经济发展对矿产资源需求量快速增加,而传统的粗放型经济增长模式致使资源快速消耗,重要战略资源对外依存度居高不下[11,12];在资源循环利用技术不断发展成熟的背景下,城市矿产这一“富矿”有可能打造为国家优质、高值资源的重要供应区;另一方面,粗放的发展模式也导致中国环境污染问题频出,“垃圾围城”成为许多大中城市亟待解决的顽疾[13]。城市矿产变废为宝,能有效化解中国所面临的资源与环境双重约束[14]。因此,发展城市矿产产业成为中国建立资源节约、环境友好型社会,实现循环可持续发展的重要战略手段。
（2）政策发文主体的分析表明,一方面,城市矿产政策总体效力层次偏低,缺乏权威性。相关政策中,除《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》上升到法律层面,其余文本大多以“意见”、“通知”、“办法”等形式出现,在执行力度上不具备法律所拥有的强制性与权威性,政策效力大大降低。另一方面,发文主体部门众多,这反映产业管理部门众多,但又缺乏产业牵头的管理部门。各部门多头交叉管理,缺乏有效协调与沟通,容易造成管理职能不清,相关政策也容易出现不协调甚至互相掣肘的现象,例如商务部在大力开展回收体系试点建设之际,财政部却取消回收行业税收扶持,全额征收17%增值税,致使回收行业发展难以为继[15],政策之间的统筹性和系统性明显缺乏。
（3）政策工具维度的分析表明,存在规制型政策应用过溢而经济激励型、社会型工具缺失的现象。规制型政策由政府主导,强调国家权力干预,主要以命令与控制的方式对产业相关主体的行为进行限定与监督[5,16]。这类工具占据主导地位,与城市矿产产业的特性、产业发展的阶段性特点有很大关联。一方面,该产业是基础性产业,社会公益性、资源与环境属性兼而有之,因此世界上大部分国家在产业发展中都有政府权力的积极干预。如日本制定了一系列多层次的法律法规,用严密的法律条文规定相关主体责任、提出明确的资源回收率;欧盟建立生产者责任制,如果电器与电子设备生产制造商在国内没有办公室则需要进口商进行注册;德国实施严格的产品责任制,由政府承担建立各收集点,但生产商需提供容器放置在收集点并由生厂商付费及时将电子废弃物回收处理;美国通过明确生产者责任延伸制、制定废物回收再利用率等管制型政策工具引导产业发展[16]。另一方面,中国城市矿产产业长期以来“小、散、乱、差”,发展无序,经营秩序混乱,亟需针对性强、易操作、可监管的举措对产业进行规范;相较于其他政策工具,规制型政策更具备以上特点和优势。近年来,城市矿产产业内一系列行业准入、资质许可、环保及技术标准等政策的颁布,规范了资源化利用企业的生产规模和生产工艺设备,促进了相关企业向正规化、自动化、绿色化方向发展;废物进口管理方面的系列规章制度保障在资源化利用技术不成熟的情况下,抑制“洋垃圾”在中国境内的出现和由此带来的环境问题;废铅酸蓄电池、废弃电器电子产品行业率先实现生产者责任制度,明确了企业在生产、消费和回收环节的责任和义务;城市矿产示范基地等示范工程使相关园区从过去的“收破烂”逐步走向集约化、规模化和高质化。在以上规制型政策带动下,行业规模明显扩大,行业正规化经营水平大幅提升,技术水平显著提高,规范化运行机制基本形成。但规制型工具往往缺乏灵活性,偏向按照“一刀切”的方式,容易导致政策失灵;而经济激励型政策主要依托市场机制,有利于实现社会资源的有效配置和进一步的技术创新;社会型政策依靠社会整体资源环境意识的增强,在自愿的基础上完成期望目标,在政府、企业、非政府组织和公民的全面参与下,成本低、涉及面广泛,对创新的激励程度高[17]。因此,发达国家对经济激励型、社会型政策的使用相当广泛,收费、补贴、押金-返还、政府采购、公众环境教育、资源环境信息的公开等政策在产业发展中具有很大的作用空间。
（4）政策作用对象维度的分析表明,政策范围尽管不断扩大,但仍缺乏产业全生命周期视角下的系统化政策设计。近年来,对再制造、再利用环节的政策比重不断增强,这是因为与发达国家相比,中国城市矿产资源化仍处于国际资源大循环产业链的低端,且再利用产品附加值低,利用规模与水平仍有很大的提升空间,例如,美国每年回收利用城市矿产达到1.25亿t,规模与中国基本相同,但单位废物资源化产值是中国的4倍[18]。因此,中国的城市矿产政策也向产业链的深加工环节持续发力。但发达国家的经验表明,产业政策需全面作用于产业链各主体,各环节均有法可依,依法管理。而中国城市矿产政策体系针对前端废物产生、末端城市矿产制成品消费,原生资源利用者等其他主体的政策较少,从整体上看仍显得比较单一。正是由于缺乏系统政策设计,导致各产业环节政策之间尚未形成政策合力,一定程度上削减政策实施效果。
4.2 政策建议
基于对中国城市矿产政策发展特征与存在问题的分析讨论,提出以下政策建议:（1）进一步加强政策的针对性、稳定性与协同性。未来在城市矿产政策的制定上,应根据产业发展背景、产业发展不同阶段的特征及瓶颈问题来制定有针对性的产业政策,同时需考虑与循环经济、绿色制造、生态文明等其他相关政策的协同性,并进一步强化城市矿产产业政策之间的协同性与一致性。
（2）完善城市矿产法律法规体系建设,构建产业发展的立体管理体系。完善的法律法规是城市矿产产业发展的基本依据、保障和主要推动力量,借助法律法规推动城市矿产产业发展是国外的通行做法。而中国城市矿产法律法规不完善,政策多由部门制定,现阶段由“条块分割”的行政部门主导政府规制制定过程,政策制定与政策执行合一,导致较为严重的政策部门（利益）化、部门利益和权力法制化、以及政策碎片化和模糊化的问题[19]。因此,建议借鉴日本、德国等循环经济立法完善的国家经验,在城市矿产政策体系的构建中,以法律法规为主,尽快制定城市矿产领域的综合性法律如《城市矿产综合利用法》和《废弃物管理法》,以及针对各类城市矿产的专项法规,以法律的形式约束政府、企业和国民必须履行的相关义务,从而将中国城市矿产产业发展逐步纳入法制化轨道。此外,应明确产业管理总牵头部门,同时协调各部门的管理职能、职责与权力。加强部际联系,构建立体管理体系:在战略层,组建协调产业发展的专门机构,主要负责产业的整体发展、顶层设计;在基本层,明确产业发展的辅助机构,明晰其管理义务、职能与权力;在实施层,确立地方政府相应的城市矿产经济推进机构,负责国家和地方城市矿产政策的执行与实施。最后,应该鼓励成立相关的社会组织,发挥其在政策宣传、技术推广、实践调研等方面的积极作用。
（3）优化政策工具的组合使用,增加经济激励型、社会型政策工具的使用,实现从管制到引导的转变,从相对单一手段向综合手段转变。在经济激励型政策上,加大对相关企业技术创新的资金投入和金融支持,拓宽企业的市场融资渠道,建立风险投资机制,增加对城市矿产企业技术创新的投入;将电子废弃物行业基金补贴制度借鉴到汽车拆解等行业;加大价格改革力度,形成原生资源和城市矿产的合理比价关系。在社会型政策上,应通过合理的制度设计,引导社会相关主体充分参与并发挥作用,提高社会型政策工具的执行力。如完善对非政府组织的管理机制,简化相关非政府组织的建立及其运作过程中的审批程序;加强开展资源节约和环境保护教育、绿色生活方式、绿色消费方式的教育。
（4）分析产品全生命周期管理与城市矿产产业发展的关联性,设计覆盖全产业链环节的系统政策体系。应从产业全生命周期的视角出发,进一步扩大政策作用范围,建立产业链不同环节政策措施之间的协同机制。针对前端原生品消费环节,应加强对公众回收意识的宣传和教育,完善目前的交售式回收方式,积极尝试“互联网+”回收模式。针对末端城市矿产制成品资源消费环节,应充分重视“需求拉动”的作用,对于已有的政府采购政策,应进一步落实并扩大采购所包括的城市矿产制成品范围;创新城市矿产制成品的政府采购机制,如可由政府采购部门向市场发布未来需求,包括技术规格、产品性能和采购规模等。扩大生态标签政策在城市矿产制成品领域的使用,鼓励人们广泛使用相关产品。
The authors have declared that no competing interests exist.
参考文献 原文顺序
文献年度倒序
文中引用次数倒序
被引期刊影响因子
| [1] | [EB/OL]. ( [EB/OL].( |
| [2] | [J]. |
| [3] | [J]. [J]. |
| [4] | [J]. [J]. |
| [5] | [J]. [J]. |
| [6] | [J]. |
| [7] | [J]. |
| [8] | [J]. [J]. |
| [9] | [J]. [J]. |
| [10] | [J]. [J]. |
| [11] | [J]. |
| [12] | [J]. |
| [13] | [J]. |
| [14] | [J]. [J]. |
| [15] | |
| [16] | [J]. [J]. |
| [17] | |
| [18] | [EB/OL]. ( [EB/OL]. ( |
| [19] | [EB/OL]. ( [EB/OL]. ( |
