2017年6月22日《中国民航报》贯彻丝路精神 畅通“空中丝路”
于剑
“民航运输是互联互通不可或缺的纽带和桥梁，中国民航在“一带一路”建设中肩负着重要使命。为了贯彻丝路精神，服务“一带一路”倡议，中国民航应积极建设联通沿线参与国的“空中丝路”。在“空中丝路”的建设中，应着力于从民航基础设施、航权开放、便捷运输、航空安全和民航专业人才五个要素出发，构建完善的“空中丝路”建设与发展体系。其中，基础设施是前提，“天空开放”是关键，便捷运输是根本，航空安全是底线，专业人才是保障。”
2017年5月15日，“一带一路”国际合作高峰论坛在北京胜利落幕。习近平总书记强调坚持以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心的丝路精神，将“一带一路”建成和平、繁荣、开放、创新、文明之路。民航运输是互联互通不可或缺的纽带和桥梁，中国民航在“一带一路”建设中肩负着重要使命。为了贯彻丝路精神和服务“一带一路”倡议，中国民航应积极建设联通沿线参与国的“空中丝路”。在“空中丝路”的建设中，应着力从民航基础设施、航权开放、便捷运输、航空安全和民航专业人才五个要素出发，构建完善“空中丝路”建设与发展体系。其中，基础设施是前提，“天空开放”是关键，便捷运输是根本，航空安全是底线，专业人才是保障。
民航基础设施是“空中丝路”联通的前提
民航基础设施是“一带一路”参与国空中联通的前提，“空中丝路”的建设应积极提升参与国民航运输系统的基础设施“硬件”水平。民航运输系统的“硬件”主要包括作为运输节点的机场、空管系统和运载客货的航空器。作为民航基础设施的大型枢纽机场需要一国政府巨大的投入，“一带一路”参与国多数是发展中国家，机场系统还不完善。我国应坚持“共商、共建、共享”的原则，充分利用过去30年来我国机场快速建设中积累的技术和管理经验，与参与国共同推动“空中丝路”上的机场建设，具体可以通过建造—运营—转让（Build-Operate-Transfer，简称BOT）方式投资援建沿线发展中国家的机场系统，通过后期运营收回投资后返还运营权或继续受托运营。
未来20年，全球航空客货周转量将持续快速增长，预计全球商用飞机机队规模将翻倍，“一带一路”倡议将进一步增加沿线参与国航空客货周转量和对商用飞机的需求量。这为我国自主知识产权的C919大型客机和ARJ支线客机走向世界提供了难得契机，“一带一路”参与国普遍国土面积不大，C919大型客机和ARJ支线客机将能够充分满足大多数参与国国际中短程和国内支线运输的需求。与此同时，“空中丝路”的空中交通流量将大幅增长，空管系统的安全和效率保障工作将面临着挑战，迫切需要新的技术变革。通过卫星导航技术升级现有空管系统，不断扩大覆盖范围、提高定位精度，将成为技术发展的必然趋势。我国北斗导航系统集通信、导航和定位于一身，具有美国GPS系统所没有的双向短报文通信服务功能。到2020年，北斗卫星导航系统将可为全球提供服务，有助于为参与国空管系统升级提供技术支持，建立通信、导航、监视融为一体的现代化CNS/ATM系统。而且，我国自主知识产权的产品和技术价格低于欧美且不附加任何政治条件，愿意通过“丝路基金”、亚洲基础设施开发银行等金融机构为参与国提供资金融通，让沿线国家分享中国航空航天工业发展成果，共同提升“空中丝路”的互联互通水平。在古代海上丝绸之路上，中国罗盘指引着中国宝船和其他国家商船乘风破浪；21世纪的今天，中国北斗系统将为在“空中丝路”上翱翔的各国商用飞机提供通信、导航和监视服务，中国制造的商用飞机也一定会越来越多地穿梭在“空中丝路”上。
天空开放是“空中丝路”通畅的关键
“空中丝路”建设应打破互联互通瓶颈，这要求我们积极推动沿线参与国“天空开放”，不断扩大航空运输自由化。“空中丝路”离不开空中“自由”，而主权国家对其领空享有完全和排他的主权，未经许可不得飞越和飞入，因此空中“自由”——航权需要参与国通过签订双边协定来开放。航权开放的基础是政治互信，和平合作的丝路精神则有助于中国与参与国形成政治互信、合作共赢的局面，互相开放航权。目前，我国已经与“一带一路”沿线62个国家签订了双边航空运输协定，相互授予第三、第四航权，实现了我国与这些参与国之间点对点的客货运输。
需要指出，通过第三、第四航权实现的点对点对飞航空运输效率不高，我国应推动参与国相互许可开放双边协定通常保留的第五航权，有利于实现航空运输串点成线，从而在沿线经停点上下客货，提高载运率。对于我国和参与国国际枢纽机场建设而言，第五航权开放将提升开放机场的中转地位，为开放机场提供充足的客货流量，有利于区域经济的发展。在目前我国与参与国的双边航空运输协定中，往往对指定航空公司、运价、运力等航权内容进行限制，并且一般拒绝授予第五航权，这实际上是保护本国航空运输业的一种经济管制，其实质是一种贸易保护主义，无益于畅通“空中丝路”。
为将“一带一路”建设成为开放之路，我们需要坚定不移打破区域互联互通瓶颈。建设开放的“空中丝路”，扩大航空运输自由化，意味着要逐步破除国际航空运输中对双边的管制，推动双边和多边“天空开放”。“一带一路”上的航空运输自由化，有助于我国与参与国机场的联通，有助于国际枢纽机场的建设，最终有助于我国和沿线参与国的国际枢纽机场成为各自国家发展新的“动力源”。对于我国航空公司而言，航空运输自由化既是机遇，也是挑战，需要我国航空公司提升自身的竞争实力。
便捷运输是“空中丝路”建设的根本
“空中丝路”建设的根本在于促进航空旅客和货物运输的便利化。实现客、货运输的无缝连接，一方面要在民航运输系统内科学规划枢纽航线网络，合理设计中转联程航班；同时，“一带一路”关键枢纽机场和基地航空公司应在中转设施完善、全流程自助服务、协调空域和航班时刻等方面努力推动旅客便捷运输。另一方面，要系统谋划、整体联动，积极推动相关部门之间加强协调，这一点更为重要。在航空客运方面，应积极协调外交部、旅游局、海关、边防等相关政策主管部门，推动和对接“沿线国家签证便利化”；在航空货运方面，应推动和对接“区域通关一体化”“跨境贸易一般模式通关”等重大举措，提高货物贸易便利化水平。此外，我国应在交通运输大部制下创新工作方式，完善多式联运制度，实现航空、铁路、公路等不同运输方式之间的无缝接驳，重点建设空铁联运、卡车航班，建立综合化交通运输体系，降低货物贸易的物流成本。
为促进旅客便捷运输，降低货物运输成本，中国民航应在和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神的指引下，创新合作机制，推动参与国民航运输法规和标准体系对接，促进“软联通”。
航空安全是“空中丝路”恪守的底线
安全始终是航空运输的底线，“空中丝路”亦不例外。为恪守安全底线，“空中丝路”建设应推动“一带一路”沿线国家国际航空运输安全标准的一体化。国际航空运输不仅涉及航空公司、机场、空管部门、航空维修企业、民航监管部门等多个主体，也涉及卫生检疫、护照签证管理、机场安检、危机灾难处置等多个国际航班运行环节。根据“木桶效应”理论，一只木桶能盛多少水，取决于最短的那块木板。因此，整个“空中丝路”的航空安全水平取决于沿线安全标准最宽松的那个环节。举例来讲，持假护照的恐怖分子在一个参与国登上沿线的国际航班，即使其他参与国安全水平高，但是在这一点上安全屏障也将被穿透，堡垒在最薄弱处被攻破。欧盟将200多家航空公司列入黑名单，禁止其航班飞往欧盟，其原因是这些国家的民航当局缺乏必要的安全监管。
“一带一路”沿线国家面临的恐怖主义威胁正在升级，其中南亚和中东是陆上恐怖主义集中区域，东南亚是海上恐怖主义集中区域，还有一些国家仍处于非和平状态，这会给民航运输带来安全威胁。国际民航组织通过《芝加哥公约》附件形式规定了安全的国际标准，这一标准对缔约国有法定约束力。不过，这一标准只是最低标准，而且法定拘束力并非绝对，缔约国在满足法定程序需要下可以采取不同于国际标准的安全措施。如果沿线参与国的安全措施不能达到必要的安全水平，我们效仿欧盟而采取禁飞措施，无疑不利于互联互通。但若不提高安全水平，则意味着恐怖分子在某一个参与国低标准安全防御的机场登机，会将现实的威胁到该机场起降的其他国家的国际航班，或者该国飞往沿线其他国家的国际航班。
为保障“空中丝路”的安全，沿线参与国航空安全标准的一体化就变得必要而紧迫。在“一带一路”国际合作高峰论坛上，我国民用航空局已经与国际民航组织签署合作意向书，致力于共同努力提高“一带一路”沿线国家安全水平，提升沿线各国安全和安保监管能力，不让一个国家在安全方面“掉队”。
民航专业人才是“空中丝路”发展的保障
“空中丝路”的持续发展需要大批民航专业人才予以保障。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国民航教育事业快速发展，办学规模不断扩大，办学水平和办学层次不断提高。以中国民航大学为代表的民航专业教育体系日趋成熟，为我国民航事业持续健康快速发展培养了大批民航专业技术和安全运营管理人才，这也是我国民航运营能力不断增强、航空安全水平不断提高的重要保障。“一带一路”沿线发展中国家民航教育体系普遍不健全，专业人才培养对外依存度较高，我国应积极推动与沿线国家在民航专业教育和培训领域方面开展合作。一方面我们应通过在国内民航院校开办国际学院为沿线国家提供长期的专业人才培养和短期的从业人员培训；另一方面中国民航教育应“走出去”，与参与国开展合作办学。目前，中非民航学院的建设工作正在全面推进，中国民航已为“一带一路”沿线近20个国家提供了360多个奖学金的名额，并已完成了200多名学员的航空专业培训，受到了沿线参与国的普遍欢迎。
教育培训具有很强的文化传播功能，民航专业人才培养的过程，也是民航文化交流的过程。民航文化交流有助于参与国达成共识，保障“空中丝路”建设。中国民航不断拓展和完善的国际航线网络极大地促进了“一带一路”参与国的文化交流及民心相通，我国“空中丝路”的朋友圈不断扩大。中国民航应推动“一带一路”参与国民航相关智库国际合作交流，加强民航政策沟通协调，达成共识，在思想碰撞和智慧交融中取得有价值的民航智力成果，为“空中丝路”建设提供更好的咨询决策服务。此外，中国民航应积极同“一带一路”参与国举办民航发展合作论坛，搭建多边平台，开展合作对话，推动多边航空自由化和安全保障机制建设。
（作者系中国民航大学党委副书记、中国民航环境与可持续发展研究中心（智库）教授）
