西方国家公务员的培训

   一、西方国家公务员培训制度
 

   西方国家公务员培训制度建立于第二次世界大战前后，它的建立是由公务员职业的特殊性质和要求决定的。一方面，重要的、复杂的行政管理工作要求任职者具有扎实的专业知识、业务能力和丰富的实践经验，否则就不能在政府庞大的信息通讯和储存网络中发挥出自己应有的作用；另一方面，公务员在现实工作中也有许多切身利益问题需要解决，比如职务的变换、晋升或聘任及培训等，这就促使了西方国家公务员培训制度的建立。特别是20世纪60年代以来，科学技术的发展和知识更新的速度不断加快，现代化办公设备广泛应用于政府工作部门，政府工作日益繁杂，客观上使得英、美、法、德和日本等国家，更加重视公务员的职业培训和进修，其培训制度也得到进一步的完善和发展。
  

   国外公务员培训作为成人教育和职业训练的一大类别，按自身性质的不同又分为两类：一是狭义的培训，也被称为行政官员的职业再教育，这些内容要求与职务的联系紧密，实用性强；二是继续教育或进修，全面提高个人素质或技能，其中有相当一部分通过研究生教育获得与公共行政或公共管理相联系的硕士学位，职业研究生教育因较强的应用性而成为公务员培训教育的联结点，MPA教育就是从这里开始的。

   在国际竞争日益激烈的情况下，西方发达资本主义国家普遍感到，加强对公务员的培训也是一种不可少的“能力开发”，是开发智力资源的最主要的战略任务。例如日本政府认为用于能力开发的投资是最合算的投资；英国历届政府都把人才培训当作一项重要的战略任务；德国的一些经济学家认为，对人才的大量培训是他们国家经济起飞的重要推动力量。在这种思想的支配和指导下，西方人的教育和学习观念发生了两个重要的变化：一是“终生教育”观念代替了“一次教育”观念，认为一个人在学生时代所学到的知识只是最基础的知识，在走上工作岗位之后，这些知识远远不能满足工作的需要，因此必须继续学习，接受教育。有人曾做过这样的计算和推测：如果一个人工作45年，他在学生时代所学到的知识，绝大部分都会被淘汰或被遗忘，而他在工作中所学到“新知识”则占他一生中所获得的全部知识的80%～90%。可见，对现代人来说，学后教育是非常必要的。如果有谁不接受学后的继续教育，那他必然会落后于时代。二是把学习看作工作的有机组成部分。西方国家普遍认为，公务员知识更新能提高政府机构的工作效率；而不求上进的懒惰者，会给政府的工作造成损失和不良影响，有碍政府职能的发挥。据此，他们指出，把提高业务水平看作是个人的事，这种观点是十分有害的。
   

   为了切实做好公务员的培训工作，西方许多国家都从法律上对公务员接受培训和进修的权利与义务作了明确的规定，使得公务员的培训逐步走向了法制化和制度化。联邦德国的《官员资历条例》规定：“官员有义务关心有助于保持和提高自己工作能力的业务进修措施。同时还应关心资历变动时，以适应新的情况为目的的培训措施。此外，官员有义务通过自己的进修了解资历要求。”英国为了加强对文官的培训，议会于1964年通过了《工业训练法》，1973年又通过了《就业与训练法》。美国国会于1958年通过了《政府雇员培训法》，规定在职工作人员应当接受培训，要求政府通过举办各种形式的培训活动来提高联邦机构内外公职人员的素质和工作效率，并提出政府部门可以利用部外的机构进行培训。法国国民议会于1971年特别通过了“继续教育法令”，以法律的形式对全国职工的培训进行了规定，其中有些条文专门规定了公务员的培训和进修事宜。
   

   为了有效地领导和指导国家公务员的培训与进修工作，西方各国普遍建立了专门管理公务员培训工作的机构。美国在《政府雇员培训法》颁布实施后，先后由文官事务委员会、人事管理局等具体负责领导、规划和协调政府的文官培训工作。英国设立了人事管理培训司。法国则由总理府负责人事与行政改革的部长级官员领导全国公务员的职业培训工作。在日本，由人事院负责组织跨省、厅的公务人员进修，各省、厅都有自己的公务员研修所。
   

   根据国家行政机关的基本要求和公务员职业的特点，西方国家制定了一套培训政策，建立了一个既相对独立又完整协调的公务员培训体系。它们根据公务员任职的不同阶段，将公务员培训划分为初任培训、在职培训和高级文官培训三种类型，形成了一套相互配合、衔接的公务员培训体系。

   初任培训也叫入门培训或任职前培训，指对已被录用但尚未正式任命的文官的培训， 旨在使他们了解自己所担负的工作的性质和所负的责任，熟悉工作环境和工作程序，掌握基本的工作方法和有关的业务知识，培养他们应有的工作态度和职业道德观念，以适应今后工作的需要。初任培训一般通过两条途径进行。其一为实习培训。美国规定，新录用的文职人员在被正式委任职务以前，要经过一个实习阶段。另一为专门教育，即进行系统的学习和训练。法国规定，高级技术职公务员在正式任职前，必须到对口的专业学校学习一段时间，毕业后方能被正式任命。各种专业的高级非技术职公务员在正式任职前，要到对口的文科院校学习，毕业后再予以正式任命。一般职公务员在被正式任命前也要经过一定时间的业务培训。日本从1976年开始，由人事院和总理府主持，对新录用的公务员进行初任培训，以使他们了解和掌握公务员的责任、使命以及完成工作任务所应有的态度、方法和知识。在英国，新录用的文官一般要在文官学院经过两年的学习培训，第一年熟悉政府机构和通常的工作程序，第二年进行初步的专题研究，并学习和掌握最新的管理设备及科学技术知识，经过两年的学习后，再进行统一的考核，合格后方能安排工作或任命职务。
   

   在职培训也叫任职期间培训，即对有一定实践经验的公务员进行经常的、定期的“再培训”或“回归教育”， 旨在使他们能及时更新知识，以适应工作发展的需要。在职培训包括多种方式，既有部内培训，也有部外培训；既有离职培训、半离职培训，也有不离职培训；此外，还有调任培训，即政府通过各部门间的借调或调任来促进公务员的流动，培养他们的各种才干，增强他们适应工作环境应付各种局面的能力。在职培训是西方公务员培训体系和培训制度的核心部分。英国对一般在职文官都经常给予学习和培训的机会，规定18岁以下的年轻低级文官每个星期都有一天法定的学习时间；成年文职人员则主要利用业余时间学习；在英国，几乎所有的政府机构都有自己的专职培训官员或教官来协助确定文职人员的培训计划，并组织开设普通管理课程、科学技术课程。在日本，各省、厅都设有公务员研修所，其基本的任务便是负责公务员的在职培训。1979年， 日本在东京设立了国家公务员进修中心。据统计，仅1980年日本就有7 114个不同类型的公务员进修班；1983年，日本全国共举办了9 225种次、学时在20个以上的各种公务员培训班，参加培训和进修的公务员总人数达264250人，占一般职公务员数的32.9％。在美国，公务员的在职培训更是受到了政府和社会的广泛重视。在1972—1973年，仅联邦雇员接受培训的就有将近100万人，而且所花的培训费用几乎由政府负担；同时，各州和地方也都举办了各种形式的公务员在职培训。美国对政府工作人员的培训不仅有形式多样的集体培训，如研讨会、座谈会、讲演会、培训班和进修班等，而且有形式特殊的个别培训，如个别谈话与指导、工作调换、参观学习、指定阅读书籍和报刊、脱产学习、接受函授课程及在主管首长指导监督下进行工作等。
   

   高级官员培训也是公务员培训体系中重要的组成部分。由于高级官员是公务员系统的中枢，他们在政府行政管理中占据着重要的位置，所起的作用甚大，所以西方各国都很重视对他们进行培训。高级官员培训的主要对象是政府机关中有才华、有发展和培养前途的公务员， 旨在为政府输送高级的专门人才和管理人才。高级官员的培训方式主要有两种：一是通过专门院校培养。法国要求进入A类职级的公务员在正式任职前首先要到专门的院校进行培训，经考核合格后方能正式获得A类职位；如果担任A类非技术性职务，还要到国立行政学院进行为期24个月至30个月的培训。40多年来，法国国立行政学院的毕业生垄断了法国非技术性高级公务员的绝大多数职位。1947—1967年，该校毕业生占A类公务员录用人数的49%；1972年占86%；1975年占93.5%；1976—1977年竟占到了100%。二是职业成长。日本对高级公务员的培训，是将受训者派到政府中的不同部门轮流工作，使他们熟悉各种工作的环境、性质和要求，获取各种工作经验，成为多面手型的应变性和适应性都很强的高级管理人员。

  二、西方国家公务员培训内容

   西方各国对公务员培训内容的确定主要以工作需要为依据。但是，随着近年来科学技术发展速度的不断加快，公务员培训所涉及的门类和学科也愈来愈广博。一般来说，最基本的课程有法律学、政治学、行政学、运筹学、经济学、社会学、统计学、心理学、人事管理、公共关系、财务管理、国际关系、电子计算机的运用等学科。国家公务员的职级职类不同，对他们所进行的培训内容也不一样。美国对低级文官培训的科目主要有：办公器械使用、档案处理、文书处理、打字及速记等；英国文官学院对高级执行官培训的科目主要有：公共行政、人事管理、社会政策、行政学、经济学、统计学和运筹学等。

   由于西方各国都重视对公务员的培训，舍得在公务员培训上投资，所以，它们的培训设施从整体布局到个别营建都得到了迅速的发展，英、美、法、德和日本等国都基本上形成了一个完整有效的培训网。在法国，不仅中央设有国立行政学院，而且地方有大区级的行政学校，政府各职能部门也都设有对口的培训学校。这些学院和学校共同组成了一个从中央到地方、包罗各种专业的完整培训网络和体系，为不同经历、不同学术资格、不同级别和不同职业性质的公务员培训提供了良好的条件。在英国，工党政府于1970年建立了“文官学院”，该院下设三个培训中心，开设了150多门课程。另外，地方和政府各行政部门也都设有自己的公务员培训组织，构成了一支庞大的公务员培训力量。在美国，“联络执行官学院”负责培训第13—15级的政府官员，各州也都设立了公务员培训机构。此外，美国还在600多所大学设立了管理学院或科系。它们为美国培训公务员、提高政府效能做出了重要贡献。

   为了保证公务员培训工作顺利进行，充分调动广大公务员参加培训的积极性和主动性，西方各国除了从法律和组织方面对公务员培训进行保障外，还对参加培训的公务员给予一定优惠待遇。比如，在职公务员可以自己提出进修或参加培训的要求，自愿报名参加进修或培训考试，并有在一定的范围内选择进修项目的自由。一般来说，其主管单位都给予时间上的保证，并照发工资，同时，还要为他们提供其他方便条件。在英国，文官系统中实行奖学金制，对在英国的大学或学院学习四年并能获得经济学、统计学、科学和计算机学位的公务员，发给全部工资作为奖学金。

   西方国家的公务员培训制度，具有自己显著的特点。它不仅目标明确，培训设施齐全先进，而且政策配套，过程完整， 自成一体，并且有丰富的历史经验。所有这些，都值得我国在建立和完善国家公务员培训制度的过程中学习借鉴。