, 伍迪 1,3 , 彭为 2,3 , 崔庆斌 3 1. 清华大学 建设管理系, 恒隆房地产研究中心, 北京 100084, 中国;
2. 同济大学 经济与管理学院, 上海 200092, 中国;
3. 马里兰大学 土木与环境工程系, 马里兰州 20742, 美国
收稿日期：2015-04-26
基金项目：国家自然科学基金资助项目（71572089）；上海市重点学科建设资助项目（B310）
作者简介：王守清 (1963—), 男, 教授, E-mail:sqwang@tsinghua.edu.cn
摘要：政企合作（public-private partnership，PPP）模式是城镇化建设中缓解财政压力并提高效率的一种新型融资模式，项目控制权在政企间的分配是PPP项目治理的核心问题。为探究PPP项目控制权配置的原则与机理，该文首先根据已有研究建立度量控制权的决策指标体系，基于此收集PPP实践中控制权配置方案的大数据，提出参考度的概念，从行政区域、决策过程、配置主体等视角对数据进行挖掘与分析。其次采用失效模式与影响分析（failure mode and effects analysis，FMEA）指标实施专家调研，通过求解实践统计数据与专家调研结果间的Pearson相关系数进一步分析决策分配方案与决策本质属性间的联系。研究结果发现中国PPP实践中存在法规政策的针对性不高、监管权配置不明确、对企业激励不足、公众参与的操作性不强等问题。最后结合相关理论研究和国际经验对中国PPP实践提出有针对性的建议。
关键词：政企合作 (PPP)项目控制权配置决策
Allocation of control rights between governments and companies in urban development PPP projects
WANG Shouqing1
, WU Di1,3, PENG Wei2,3, CUI Qingbin31.Department of Construction Management and Hang Lung Centre for Real Estate, Tsinghua University, Beijing 100084, China;
2.School of Economics and Management, Tongji University, Shanghai 200092, China;
3.Department of Civil and Environmental Engineering, University of Maryland, MD 20742, USA
Abstract: PPP (public-private partnership) is a new financing mode that eases the financial pressure and promotes efficiency. The allocation of control rights in PPP projects is a critical success factor. The control allocation principles and mechanisms in PPP projects are examined using decision indexes to describe the control allocation and nationwide big data. A guiding index is developed to characterize the statistics in terms of the regions, decision-making processes and allocation entities. Then, the FMEA (failure mode and effects analysis) index was used with survey data for a correlation analysis to explain the allocation mechanism. The shortcomings of China's PPP practices are related to the lack of pertinent regulations, allocation monitoring, and industry and public participation. Finally, suggestions are then given based on this research and international experience.
Key words: public-private partnership (PPP)project control rightsallocationdecision
政企合作 (public-private partnership，PPP) 融资模式，因其能缓解财政压力、提高项目效率等优势，在中国城镇建设中取得了广泛应用[1]。近年来中国陆续出台政策推动PPP模式发展，仅2014年就有“财政部76号”“国务院60号”“发改委2724号”等多项PPP指导意见，相关部门还推出了更细化的PPP指南、PPP合同范本等参考性文件。
与传统的政府采购模式相比，PPP模式充分利用企业的专业技术管理能力和市场的调节效率，实现了“物有所值 (value for money)”[2]。但是，PPP模式提供的大多是公共产品或服务[1]，公共经济学理论认为，这类项目的控制权不应过多地交给市场或企业，这与项目效率对市场化的需求构成了控制权配置的矛盾。许多教训表明，不合理的控制权配置会导致项目的变更、争议甚至失败。
PPP项目控制权是通过特许权协议等契约进行配置的[3]，相关法规政策对其合同设计具有指导意义。本文建立控制权指标并收集实践中的配置数据，结合专家调研结果，探索控制权配置的原则与机理，对PPP模式的应用与实践具有重要意义。
1 研究现状1.1 PPP项目的控制权控制权概念本身较为抽象，无法脱离资源载体而存在[3]，可概括为对可供支配和利用的资源的控制和管理，从而将评判控制权转化为衡量对决策这个资源载体的掌控程度[4]。从这个视角出发，PPP项目控制权可分为名义控制权和实际控制权，前者一般源于经济上的所有权，后者则有权做出决策[5]。
1.2 PPP项目控制权配置控制权配置是PPP项目治理的核心问题之一，许多****对如何进行项目控制权分配进行了探索，分配时需要考虑配置主体、产出等多方面因素，梳理相关主要结论如表 1所示。
表 1 项目控制权配置影响因素
| 文献 | 配置主体因素 | 产出因素 | 其他因素 | |||||||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 1 | 2 | 3 | 4 | |||
| [6] | √ | |||||||||||
| [7] | √ | |||||||||||
| [8] | √ | |||||||||||
| [9] | √ | |||||||||||
| [10] | √ | √ | √ | |||||||||
| [11] | √ | |||||||||||
| [12] | √ | √ | √ | √ | √ | |||||||
| [13] | √ | √ | √ | √ | √ | √ | ||||||
| [14] | √ | √ | ||||||||||
| 注：配置主体因素中1为主体投资的重要性程度；2为对项目价值的评价/预期高低；3为利益关系的一致性/不可替代程度；4为成本控制、风险管理等专业化水平；5为主体间合作关系长期性/信任程度；6为主体间的契约类型。产出因素中1为产品服务的公共化程度；2为对产品服务成本及质量改进的影响；3为价值的可度量/复杂程度；4为所在地环境的私有化程度。其他因素为外部因素导致的特殊需求。 | ||||||||||||
表选项
1.3 目前研究的不足通过以上总结，目前研究的不足及启示如下：
1) 对控制权配置的一般性规律研究不足。现有研究常见的方式是选取某个PPP案例或限制在某种理论模型的假定中，较难全局深入分析，例如表 1大多结论因研究目的与方法的局限仅仅关注个别因素。PPP实践中项目控制权的配置是通过相关法规指导下的契约实现的，这为挖掘项目控制权配置一般性的数据提供了可能。鉴于此，本文将PPP相关法规作为大数据获取的重要来源之一。
2) 研究与实践存在一定脱节。在常规企业中，实际控制权与名义控制权高度相关，但PPP项目中两者并没有必然联系，很难通过经济资源载体进行衡量。因此大多数配置影响因素的结论只能停留在理论层面，对实践指导有限。鉴于此，本文将直接从决策载体的角度 (实际控制权) 建立指标，根据决策过程将控制权进行分解。
2 PPP控制权配置的大数据统计分析建立描述控制权配置的指标体系是收集配置数据的基础，其核心是识别PPP项目决策清单。本文结合扎根理论与工作分解结构工具建立了决策识别与编码的方法，借助QSR NVivo软件识别了PPP项目中的28项决策，并根据Fama等[15]的理论将各决策权利进一步细分为提议权、审批权、执行权、监督权4类子权利，从而搭建了描述控制权的二维指标体系，识别过程及清单见文[16]。
如前所述，将法规中的条款转化为控制权配置方案的数据，实际上是通过条款的规定与说明将政府和企业在各项指标所代表的权利中进行定位。普遍认为，审批权的特殊性质决定其主体只能是一个，而其他3类则可由多主体共同拥有[13]。另外，有些指标虽然无法通过法规条款进行赋值，但相关条款同样对契约的设计具有参考意义。例如，法规明确规定有些决策的方案和计划应该写入特许权协议，或明确给出了其评判的原则和依据。这类条款在一定程度上可看作是完成了对决策审批权的配置，这类内容也应该作为重要的数据进行收集。
按照以上数据收集原则，本文全面收集了国家级、省/自治区/直辖市级、市/县级出台的多部PPP管理办法、实施办法、条例等，在约20万字的样本中，逐条分析所有条款，借助QSR NVivo软件对各项指标所代表的权利进行分配，分配给政府记为G，给企业记为E，对于审批权没有分配但如上所述具有参考意义的记为0。本次数据收集工作共计为28个不同行政区域建立了各自的控制权配置方案。
初步分析发现，现有法规很难为某个区域的PPP项目提供一套完备的配置方案，这是由于PPP项目在不同经济、市场等条件下的合理配置可能不同。为进一步分析统计结果，借鉴不完全契约理论中完备程度的思想，本文提出“参考度”的概念，将其定义为已赋值指标数量占总指标数量的比例。参考度的大小可以反映PPP决策者进行相关合同条款设计时从实践中获得参考程度的大小，是法规细化程度的体现。
2.1 行政区域视角计算28个配置方案的参考度，为区别审批权的“0”配置，同时计算非0赋值指标占总指标数量的比例 (定义为“狭义参考度”)。将计算结果按行政区域级别分类汇总如图 1所示。
 |
| 图 1 不同行政区域的参考度 |
| 图选项 |
行政区域级别越低，其项目环境的复杂程度也越低，参考度理应越高。但整体上看，图 1中不同级别间 (尤其是省与市之间) 的参考度并没有明显差异，有的市级参考度甚至低于省级。例如，具有从属关系的兰州市和甘肃省的参考度分别为22.32%和23.21%。这说明中国PPP法规没有“因地制宜”，缺乏针对性，产生这种情况的原因可能有2个方面：
1) 基层PPP实践人员专业化程度不高。从法规出台的政府机构来看，市级法规大多由基层政府制定，而省级法规中，除2个直辖市为政府制定，其他均为建设厅等相对专业化程度较高的机构制定。
2) PPP实践仍处于探索普适性原则的阶段。将图 1中的各组参考度变换时间维度来观察 (如图 2所示，横坐标为法规开始实施的日期)，可以发现随着时间推移，参考度不断增加。这说明各省市在制定法规时，一定程度上参考了其他省市的实践经验。
 |
| 图 2 参考度的时序统计 |
| 图选项 |
2.2 决策过程视角分别计算28组配置方案对决策的提议、审批、执行、监督4个过程的参考度，并进行时序统计如图 3所示。总体上看，对4类权利的配置随时间不断细化，其中对审批权配置最多，对监督权配置最少且细化速度也最慢。
 |
| 图 3 决策过程参考度的时序统计 |
| 图选项 |
审批和监督是决策的2个最重要的过程[15]。但图 3显示，目前PPP实践对监督权重视不足，在所有配置方案中，仅有湖南省和惠州市的监督权参考度在4项权利中不是最小的。事实上各地法规中与监督相关的条款并不少，只是大多比较模糊和泛化。例如，天津市法规第16条规定监管部门应该“制订对特许经营监督管理的相关措施、向市人民政府定期报告对特许经营活动的监督检查情况”等。这些条款有的没有指出明确的监督部门，有的没有明确的监督内容 (决策)，对实践的参考十分有限。
2.3 配置主体视角计算28组方案中各主体获得的控制权指标总数 (表 2)，可以看出目前实践中政府和企业的定位：政府更多充当审批者与监督者，而企业更多地担任落实者，也参与部分决策的计划与方案的设计。
表 2 不同主体获得的指标数量
| 单位：项 | ||||
| 主体 | 提议权 | 审批权 | 执行权 | 监督权 |
| 政府 | 110 | 100 | 74 | 117 |
| 企业 | 118 | 7 | 186 | 0 |
| 合作 | 47 | 0 | 24 | 0 |
表选项
成功的PPP项目往往需要充分发挥企业的专业优势，但从表 2来看，PPP实践中的合作特征并不明显，从某种程度上说，现行PPP实践更多地保障了政府的权利，对企业更多则是约束。
此外，公众作为PPP项目产品服务的直接用户，也应该作为相对独立的参与主体[17]。在数据统计过程中特别利用软件整理了公众权利的条款。在28个地区的法规中，有26个都保障了公众在项目中的权利，例如：北京市法规第三十九条规定应“将关系公共利益、公共安全的信息及时向社会公告”；深圳市法规第五十一条规定应当“设立公众监督委员会，代表公众进行监督”等。整理发现，公众的权利可归结为知情权、投诉权和监督权，但从决策过程来看实际上都是监督权，内容十分笼统，且和政府监督又存在很大的重叠，一定程度上限制了公众的参与程度。
3 PPP控制权配置的原则与机理本部分选用FMEA过程中的3项主要指标进行专家调研探索各项决策的本质特征，即失效的严重程度S、失效发生概率P和失效的检测难度D[18]。调研结果从3个方面描述了各决策的重要程度，而上述统计数据及得到的参考度可以反映实践中决策者对不同决策的重视程度，通过二者间的相关关系可以进一步分析控制权配置的原则与机理。
3.1 基于FMEA的调研FMEA过程通常依靠调研的方法来实现指标数据的收集。结合文[19]研究经验，本次调研专家选择原则包括：拥有丰富的城镇建设项目经验；现在或曾直接参与PPP项目的管理；对PPP项目控制权等领域有深入的了解和研究。按此原则，本文于2014年8月至12月对58位专家进行调研访谈，样本数据在建设管理研究领域中是比较高的[20]。调研采用Likert五级量表打分法，数据处理采用均值法，以便数据检验[21]。经计算，S、P、D三项指标的Cronbachs Alpha系数分别是0.945、0.931和0.906，具有良好的信度[22]，Chi-Square值分别是581.092、632.029和724.892，大于0.05显著性条件下27自由度的临界值为40.113，具有良好的效度[23]，可认为总体样本的数据质量能够用于进一步分析讨论。
3.2 调研结果与统计结果的相关性分析Pearson相关系数 (Pearson product-moment correlation coefficient，PPMCC) 常用于变量间的相关性分析，x、y间该系数计算方法如下：
| ${\rm{PPMC}}{{\rm{C}}_{xy}} = \frac{{n\sum {{x_i}{y_i} - \sum {{x_i}\sum {{y_i}} } } }}{{\sqrt {n\sum {x_i^2 - {{\left( {\sum {{x_i}} } \right)}^2}} } \sqrt {n\sum {y_i^2 - {{\left( {\sum {{y_i}} } \right)}^2}} } }}.$ |
表 3 统计与调研的相关性分析
| PPMCC | S | P | D | |
| 提议权 | G | 0.40 | 0.37 | |
| E | 0.45 | 0.52* | 0.45 | |
| G+E | 0.36 | 0.50 | 0.31 | |
| 参考度 | 0.52* | 0.50 | 0.45 | |
| 审批权 | G | 0.37 | 0.32 | 0.52* |
| 0 | 0.33 | |||
| 参考度 | 0.32 | 0.40 | 0.60* | |
| 执行权 | G | 0.40 | ||
| G+E | 0.35 | |||
| 监督权 | ||||
| 全过程 | G | 0.45 | 0.36 | 0.41 |
| E | 0.32 | |||
| G+E | 0.39 | 0.41 | ||
| 参考度 | 0.38 | 0.36 | 0.46 | |
| ?注：*表示强关联性。 | ||||
表选项
1) 实践中对每项决策的全过程参考度与D的相关系数达到了0.46，高于与S、P的相关系数 (0.38和0.36)，说明实践中更多关注不易发现并纠正的决策。尤其是审批权配置方案完备程度和配置给政府的审批权数量与D之间都有很强的相关性 (0.60和0.52)，也说明了审批在决策过程中的核心地位。可能的原因是PPP项目大多具有不可逆性，重视不易检测的决策不仅可以有效避免这类决策失效，还可以提高谈判的效率。对于这类决策，还需要强化监督过程，但表 3并没有体现出对监管的重视。
2) S和P是风险管理中常采用的分析指标，对于S、P较大的决策，实践中更多地关注了决策的提议过程 (0.52和0.50，且与提议相关的所有指标相关性都显著)，特别是对于P较大的决策提议过程，鼓励企业参与策划和双方合作，这体现了实践中充分发挥专业优势，借助多方经验降低失效概率的思想。
3) 从配置主体上看，实践十分倚重政府的作用。在决策全过程的相关性统计中，政府获得的权利数与3项指标都呈显著相关 (0.45、0.36、0.41)，对D较大的决策，政府还会参与执行 (0.40)，这说明政府拥有实践中大多数重要决策的绝对控制权。但在PPP交易过程中，若政府承担了过多的任务，不仅会降低其行使其他职能的效率，也会使其在PPP项目中的角色界定变得模糊，使企业无意愿也无能力承担更多风险，从而降低了项目的运作效率。
4 建议综合以上分析讨论结果，结合相关研究及国外经验，对中国PPP实践的发展提出如下建议。
1) 促进PPP制度的立体化建设。
根据节2.1的分析，PPP实践仍处于探索普适性原则阶段，基层管理者专业化程度不高。目前，中国已启动了PPP法的起草，但全国性的法律应更注重顶层设计，对控制权配置的参考度不宜过大，而各级行政区域应在此基础上制定与自身环境相匹配的法规制度，从而提高针对性。同时还应该出台参考度更高的PPP指南、PPP标准合同等文件，并充分考虑不同行业领域的差异分别进行规范。总之，PPP制度体系应更加立体、对实践指导意义更全面。
图 4描绘了本文对PPP制度体系的建议，离原点越远，对实践的参考度越大，但适用范围和效力越低。
 |
| 图 4 PPP制度体系的建议 |
| 图选项 |
2) 强化并细化PPP监管，兼顾公众的控制权。
目前PPP实践中对监管权配置最不重视、最缺乏针对性 (见节2.2和3.2)，存在监管部门不明确、监管内容不清晰等问题。成熟的PPP项目运作过程中，监管应该分配到直接落实的部门，监管的内容应该细化到相应的决策。另外，PPP项目往往关系到公众的切身利益，但目前公众参与机制的可操作性不高，权利有限且行使方式单一 (见节2.3)。具体到一些决策中，在保障公众监督权利的同时，还应该保障公众对决策提议等其他过程的参与，这样不仅保障了公众的权益，提高了决策执行的效率和透明度，还减轻了政府监管的压力。
3) 政府应发挥与企业的“合作”关系并适当放权。
在目前的PPP实践中，重要的决策、各决策的重要过程大多由政府掌控 (见节2.2、2.3、3.2)。企业更多地负责项目的落实和决策的执行，发挥的空间有限 (见节2.3)，这不利于项目效率的提高。政府需要充分发挥企业的专业经验，并通过风险的转移和控制权的让渡来实现。因此，在良好的PPP项目合作过程中，政府与企业双方才能够各取所需。政府还可以在与企业良好合作关系的基础上，分享企业的一部分项目收益，用于保障公众的利益，真正实现“多赢”。
5 结论本文以中国PPP实践中控制权配置方案的大数据统计和专家调研结果作为研究基础，提出参考度的概念，并使用FMEA、Pearson相关系数等工具，多方面探讨了PPP项目控制权配置原则与机理，发现实践中存在法规政策的针对性不高、监管权配置不明确、对企业激励不足、公众参与的操作性不强等问题，并针对这些问题结合理论研究和国际经验提出制度体系、项目监管、有效合作等3个方面建议。本文结论对PPP项目控制权领域的理论研究以及PPP项目治理、合同设计等实践中的决策问题都具有借鉴意义。
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