法学院实践教学教研室——袁钢讲师个人情况姓名：袁钢最后学历：法学博士职称：讲师学历:中国人民大学法学博士职称:中国政法大学讲师社会兼职：兼职律师研究领域：律师实务、人权法学、欧洲法主要讲授课程：律师实务、法律诊所外语语种：英语出国经历：2006-2006年布鲁塞尔自由大学（荷兰语）访问学者代表作：《欧盟人权机构：巴黎原则的一种尝试》《欧盟监察专员的产生与运作》《国家人权机构——促进和保护人权的国内与国际的连接》获奖情况：中国政法大学校级优秀教师中国政法大学法学院优秀党务工作者优秀实习指导教师2008年校级教学成果表彰2007-2008学年度优秀教学奖法学院第六届青年教师教学基本功大赛中国政法大学第六届青年教师教学基本功大赛2007年6月，荣获中国人民大学首届“研究生学术新星”三等奖“庆祝中欧建交30周年中国青年有奖征文竞赛”活动三等奖科研项目农民与农村问题法律诊所（横向超过15万不满30万，2011-04-01-调研报告）专门型法律诊所教学研究（校级项目，2011-07-01-调研报告）《农村与农民问题法律诊所》后期立项（横向超过1万不满4万，2010-11-01-教学成果）《北京市律师社会责任报告》（横向超过1万不满4万，2010-10-01-调研报告）《高校研究所（教研室）党支部建设研究》（教育部其他项目，2010-07-22-论文）《农村与农民问题法律诊所》（横向超过15万不满30万，2009-01-10-调研报告）《律师实务系列案例课程研究》教改项目（校级项目，2009-12-15-教学大纲、网络教学、调研报告）中国特色社会主义根本民主政治理论与建设研究（国家社科基金重点项目，2008-02-28-专著、论文）国家人权机构的有效性研究（校级项目，2008-03-13-专著、论文）马克思主义法律观及其在中国的发展（省部级其他项目，2008-12-01-专著、论文）北京市地方立法的民主化科学化问题研究（省部级其他项目，2006-12-01-论文）参加朱力宇教授主持的教育部及中国人民大学欧洲问题研究中心重大课题——《中欧关系发展报告：欧盟对华人权政策与中国的对策研究》的课题研究参加朱力宇教授主持的北京市哲学社会科学规划项目“北京市地方立法的民主化科学化问题研究”课题研究参加朱景文主持的国家社会科学基金十五重点项目“全球化条件下的法治国家”课题研究参加冯玉军副教授主持的世界银行第四期技术合作项目“邯郸市数字化城市建设研究项目”中的参加冯玉军副教授主持的世界银行第四期技术合作项目“邯郸市数字化城市建设研究项目”中的电子政务法制化问题科研成果教材与专著类权利回归：国家人权机构研究，中国法制出版社，2011-08-01地方立法的民主化与科学化问题研究：以北京市为主要例证，中国人民大学出版社，2011-04-01《完善法学教育——发展方向于实现途径》，知识产权出版社，2010-10-01法理学案例教程（第2版），知识产权出版社，2011-06-01马宏俊：《公证与律师制度》，北京大学出版社，2010-09-01朱景文：《比较法学专题研究》（21世纪法学系列教材法学研究生用书），中国人民大学出版社，2010-01-01许身健：《完善法学教育——发展方向于实现途径》，知识产权出版社，2010-10-01《法律文书写作与训练》，中国人民大学出版社，2008-12-01《法律基础教学疑难问题解析》，合著，高等教育出版社，2007年《法律伦理》（导读本），副主编，中国人民大学出版社，2007年《存款、贷款法律指导》，编著，中国法制出版社，2006年《法理学(第二版)习题集》（电子版），编著，高等教育出版社，2006年《法理学案例教程》，朱力宇教授主编，参编，知识产权出版社，2006年《票据法案例教程》，徐孟洲教授主编，参编，法律出版社，2006年《论依法治国》，朱力宇教授主编，参编，中国人民大学出版社，2004年《证券法律基础知识》，孙国华教授主编，参编，中国金融出版社，2004年论文类法律诊所教学评价方法探究，《法学杂志》，2011年第2期，2011-02-01律师实务系列案例课程调研报告（2007－2009年），《中国法学教育研究2011》（夏季论文集），中国政法大学出版社，2011-06-01克服高校党建薄弱环节保障国家人才发展战略，《黑龙江法制报》，2011-05-31地方立法过程实例分析研究——以《北京市法律援助条例》为例，《北理法学》(第1辑)，法律出版社，2011-11-01《法律诊所教学评价方法探究》，《法学杂志》，2010年第12期，2010-12-10《诊所法律教育教学评估考核研究》，《中国法学教育研究》第5卷第1辑，中国政法大学出版社，2010-10-01《中法“乡村空间发展：经济、法律和公证”国际研讨会综述》，齐树洁主编：《东南司法评论》（2010年卷），厦门大学出版社，2010-09-01作者袁钢关键词欧盟早期财政预警欧盟监察专员出版人中国欧洲学会网站出版时间2010-1-27中文书名欧盟财政早期预警系统的法律分析——以欧盟监察专员调查为视角英文书名成果形式论文文本格式Word欧盟财政早期预警系统的法律分析——以欧盟监察专员调查为视角□袁钢（中国政法大学法学院）面对美国次贷危机引发的全球性金融危机，欧盟已经采取包括批准部分成员国金融救援计划、提高各成员国最低储蓄担保额度、制定覆盖欧盟的刺激经济计划、采取扩大中期财政援助基金（又称“危机基金”）规模在内多种积极举措，以及拟建超主权监管机构等措施。在现行欧盟体制框架内，凭借强大欧盟预算为基础，欧盟设置各种欧盟基金（EUFunds），并围绕“保持欧盟经济体的整体竞争力”的欧盟政策目标，运用欧盟基金是上述多种应对金融危机的基础和工具。欧盟基金实施“健全财政管理”（SoundFinancialManagement）对欧盟基金正确运用尤为重要。早期预警系统（EarlyWarningSystem，EWS）就是欧盟委员会（EuropeanCommission）制定并运作的健全财政管理的内部工具之一。本文将从欧盟监察专员（EuropeanOmbudsman）依职权对于早期预警系统主动发起的调查的视角，运用法律的规范性分析，阐述早期预警系统制度的设立、运作等相关问题。一关于早期预警系统的设立（一）早期预警系统法律依据。欧盟委员会的作用之一即是确保欧盟基金的“健全财政管理”。考虑到上述目标，应欧洲议会的要求，为增加欧盟基金运用的透明度，欧盟委员会于1997年引入早期预警系统，即一种用于鉴别主体是否存在财政或者其他风险的内部信息工具，可使欧盟委员会能够采取必要的预防措施。由于依据《欧洲共同体条约》第274条、《欧洲原子能共同体条约》第179条，特别是依据《财政法》第27、95条的规定，由于欧盟委员会负责执行欧盟一般预算和共同体管理的任何其他基金，并有义务制止影响共同体财政利益欺诈和任何其他非法行为，2004年2月3日，欧盟委员会通过《关于早期预警系统》的第(2004)193/3号决定，2007年欧盟委员会以内部规则对该决定进行最后修订。这套系统包括“集中管理”（委员会直接管理的合同和基金）和“分散管理”两个部分（由第三国管理）。但是，早期预警系统既不涵盖由欧盟委员会与欧盟成员国合作管理的欧盟基金（“分享管理”，主要是共同农业政策和结构基金），也不包括由委托给国际组织的基金（“协同管理”）。2008年12月16日，欧盟委员会通过《关于欧盟委员会的批核官员和执行机构使用的早期预警系统》的决定，并且决定于2009年1月1日废止第(2004)193/3号决定。12月17日，欧盟委员会通过新的《关于中央禁止数据库》的第1302/2008号法规（欧洲经济共同体，欧洲煤钢共同体），进一步明确早期预警系统的运作是通过中央禁止数据库（CentralExclusionDatabase，CED）的方式进行的。（二）早期预警系统简述。早期预警系统是欧盟委员会的内部工具之一，其为欧盟委员会提供关于识别集中管理的合同和基金的受益人风险的信息。这套系统是基于一套“标识”系统，识别相关风险等级，并标记为“W1”（最低风险标识）至“W5”（最高风险标识）。大量的早期预警系统标识（W1至W4）仅仅帮助和财政官员加强对于正在中合同或者基金、采购、给予奖励程序的监管。这些标识提供已识别的风险的信息，例如受益人收回较大数额的逾期款项，涉及严重行政失误或者欺诈的未决司法程序，涉及严重行政失误或者欺诈的判决。早期预警系统也记录欧盟委员会必须作出相应的特定情势，例如发行互惠债务，为深入核实而临时停止支付，或者对于第三方执行的扣押令。依据欧盟《财政法》中确定的法定标准，W5标识可以确保所有的运作和财政官员获知禁止获得欧盟基金的主体名单，确保欧盟委员会不再与禁止名单中受益人进行交易。就其本身而言，早期预警系统的标识不会是禁止的原因，其仅是指明受益人法律状况，指明受益人必然已经知晓的上述法律状况（例如，假如受益人曾因欺诈被判刑，经过抗辩程序已经确定严重违反合同等等）。该清单中也包括联合国安理会决议名单中的恐怖组织。为保护相关主体的合法利益，早期预警系统登记内容不向公众披露。但是自然人可以要求（在某些情形下）委员会表明他或者她是否被系统标记为W1至W4警告。应当事人的要求，当事人可以获知早期预警系统数据中与其相关的内容。只有与禁止相关W5的登记内容会当然地通知相关当事人。此信息也会被转至中央禁止数据库，以确保所有欧盟基金的安全。（三）中央禁止数据库简述。为保护欧盟的财政利益——换句话是欧盟纳税人的钱——所有参与欧盟基金管理的主体都可以使用一个关于禁止获取欧盟基金的公司和组织的数据库。该数据库名为中央禁止数据库，于2009年1月1日正式运作，中央禁止数据库是依据《财政法》第95条的规定登记所有禁止的主体名单。中央禁止数据库的作用是保护欧盟财政利益，搜集所有由于无力偿还或者曾有侵害欧盟财政利益的严重职业不当行为或者犯罪，而被禁止获得欧盟基金的主体的名单——公司、组织或者自然人。中央禁止数据库的数据向所有执行欧盟基金的公共机构公开，例如欧盟机构，国家政府机构或者成员国政府，并依据个人数据库保护法律，向第三国和国际机构公开。中央禁止数据库搜集从欧盟基金中获益的法人或者自然人，如有下列法定禁止情形的主体名单：（1）无力偿还（破产，未缴税款或者社保费用）；（2）涉及欺诈、腐败、洗钱和参与侵害欧盟财政利益犯罪的法院最终判决；（3）与职业行为相关的刑事犯罪的判决；（4）订约授权方关于严重的职业不当行为，利益冲突等的决定。二对于早期预警系统的调查（一）欧盟监察专员的职责。为尊重法治、保护人权、提高政务透明，欧盟借鉴世界各国监察专员制度的成功经验，建立了超国家的监察专员制度“软法”(softlaw)的权力，监督欧盟各种机构和部门的失当行政行为(maladministration)，保障欧洲公民权(EuropeanCitizenship)。欧盟监察专员制度是目前世界上惟一的超国家的监察专员制度，是在欧洲共同体机构行动之上建立一个补充的监督机制。欧盟监察专员制度是公认的正在发展的监察专员制度的代表，其建立的目的在于回答如何基于委托合法地控制行政行为。”依据《欧洲共同体条约》第21、195条、《欧盟监察专员法》和《欧盟监察专员实施细则》，欧盟监察专员在决定受理自然人投诉之后可以直接终止投诉，或者进行调查，而欧盟监察专员行使调查权是其最典型的职权行使方式。即使没有接收到投诉或者欧洲议会转交的投诉，欧盟监察专员也可主动进行调查。例如对媒体曝光的不当行政行为进行追踪调查。欧盟监察专员主动调查的案件是其有理由相信欧洲共同体机构和部门的行动中有可疑的失当行政行为。（二）欧盟监察专员的调查。正是由于在处理第278/2003/JMA号案例和第2468/2004/OV号案例之后，欧盟监察专员对早期预警系统的决定进行了仔细分析，认为早期预警系统作为欧盟委员会会内部警告工具影响到了第三方的地位，因此决定发起关于欧盟委员会的早期预警系统第OI/3/2008/FOR号调查。在此项调查中，欧盟监察专员行使了询问相关机构和聘请专家咨询两种典型的调查方式。2008年10月29日致函欧盟委员会，就早期预警系统运作提出十个问题咨询。十个问题主要涉及如下四个方面：（1）警告的法律依据和实际分类；（2）2004年至2008年各项警告的具体数量；（3）关于第三人声誉、利益、申诉权和抗辩权；（4）分别关于W2、W3b、W4、W5a、W3a警告。2009年2月27日，欧盟委员会对于欧盟监察专员的询问作出正式书面答复。2009年4月30日，欧盟监察专员对于欧盟委员会的早期预警系统展开公开咨询，邀请第三方对于欧盟委员会的早期预警系统发表评论。截至2009年10月30日，欧盟监察专员仍未完全调查，其应从如下五种方式择其一终结本案：（1）转交相关机构处理(settledbytheinstitution)；（2）如认为欧盟委员会不可能解决失去当行政行为，或者解决已无意义，可以向欧盟委员会做出批评意见（criticalremarks）；（3）对欧盟委员会作出附带初步建议（draftrecommendations)）的报告，要求欧盟委员会3个月内给出具体意见的答复；（4）如对于欧盟委员会答复不满意，欧盟监察专员可以就此失当行政行为撰写特别报告（specialreport）呈报欧洲议会。三关于早期预警系统的运作（一）早期预警系统的分类和数量。根据欧盟委员会的答复，自2005年至2008年早期预警系统中列入的主体的数量如下表所示，不考虑从2008年开始的W5b警告，可以看出所有警告中W4警告占据总数量的超过三分之二。表1.2005年至2008年早期预警系统登记数量2005年2006年2007年2008年W1疑似严重行政错误/欺诈291932W2裁决严重行政错误/欺诈7293743W3(a)扣押令+(b)未决司法程序的严重行政错误/欺诈31(W3a:12+W3b:19)44(W3a:11+3b:33)95(W3a:18+W3b:77)133(W3a:18+W3b:115)W4重大未支付的保全令548565659719W5(a)除外案例+(b)共同外交与安全政策相关财政限制65W5a88W5a100W5a130W5a(+5798W5b)合计6537359101057（+5798W5b）由于早期预警系统是欧盟委员会的内部工具，原则上该系统登记的内容是并不公开的，欧盟委员会没有就此建立正式的查询系统。使用早期预警系统限制于确定类别的授权用户，授权用户必须对于信息保密。因此，欧盟委员会表示无法提供2004年至2008年之间询问系统登记信息的申请的数量。依据欧盟委员会第(2004)193/3号决定，只有与W5a警告相关W5的登记内容当然地会通知相关当事人。自2009年起，欧盟委员会增加了早期预警系统和登记警告的透明度。特别是，欧盟委员会在欧盟官方文件中发布了《关于早期预警系统》的决定：（1）计划将可能被列入早期预警系统的清单的数据在投标邀请和提案邀请中通知第三方；（2）计划将任何关于禁止警告的启动、更新和移除以及原因通知可能受到W5a警告影响的第三方；（3）自然人可向欧盟委员会批核官员询问其是否受到W1至W4警告影响。（二）早期预警系统的设立目的。早期预警系统所设立的警告的目的，是将已与或将与欧盟委员会建立财务关系第三方以标记警告的方式，标识其可能地对于欧盟财政利益的威胁，并欧盟委员会的不同服务机构和执行机构，促使他们采取适宜措施来保护欧洲共同体的财政利益。早期预警系统的设立也是欧盟委员会为回应欧洲议会在1997年所表达的困惑所做如此安排。这就意味着，早期预警系统的目的或者效果并不会对于被标记人对于委员会或执行机构的声誉产生负面影响。因此早期预警系统的目的是：（1）分享表二所列的客观情况；（2）表明委员会及执行机构应该采取与健全财政管理和共同体法律相关法规，特别是《财政法》与相符的预防性适宜的措施。表2.不同类型警告及对基金管理的影响警告类型对基金管理的影响W1（疑似严重行政错误/欺诈）仅对采购合同/拨款加强监督W2（裁决严重行政错误/欺诈）+W3b（未决司法程序的严重行政错误/欺诈）+W4（重大未支付的保全令）*财政官员预防性暂停支付并要求有权作出支付决定的法定批核官员给予书面确认*对于已经签署的合同/拨款：法定批核官员个案地决定：a)仅加强监督方式继续合同/拨款，b)为进一步验证有期限的暂停支付，c)终止合同/拨款*对于新的授予程序：也决定于个案：法定批核官员作出加强监管方式授予，或者依据遴选标准对于标记主体进行重新评估后不授予，或者启动终止程序*对于W4警告：如可能进行抵销W3a（扣押令）*预防性扣押令：如果国家基面法院作出生效最终法院裁决要求的话（除依据国家法实行的“闭锁”程序外）*强制性扣押令：为第三方的债权人利益进行支付（除适用特权和豁免议定书外）W5a（禁止案例）*财政官员预防性暂停支付并要求有权作出支付决定的法定批核官员给予书面确认*对于已经签署的合同/拨款：法定批核官员个案地决定：a)仅加强监督方式继续合同/拨款，b)为进一步验证有期限的暂停支付，c)终止合同/拨款）*对于新的授予程序：有权授权官员必须将其禁止-可能无新给付W5b（共同外交与安全政策相关）可能无新给付和无新支付（三）早期预警系统的救济方式。“有权利而不救济，等于无权利，有权利即有救济，有救济才有权利”。因此，早期预警系统是否包含具有可实施性的救济方式也就成为欧盟监察专员关注的内容。由于欧盟委员会是将早期预警系统作为内部工具，欧盟委员会表示没有收到转交的对于早期预警系统内容提出质疑的正式申诉。但是，欧盟委员会同时还表示，如有申诉，欧盟委员会应当以最大责任，完全独立和公正考虑由相关主体提出的申请。特别是，欧盟委员会还应当考虑到任何关于主体的有证据证明的客观情势的变更，例如：（1）解除欺诈或者严重行政错误的疑似（W1,W2和W3b警告）；（2）不再受到阻止其被直接支付的扣押令约束；（3）其最终向委员会履行债务（W4警告）；（4）或者不再属于禁止情形（W5a警告），如其已经履行社会保险和税费义务；（5）不再被列入欧洲理事会法规确认的共同外交和社会政策相关的财政利益（W5b警告）。在运作过程中，欧盟对于早期预警系统也正在进行必要调整。欧盟委员会希望强调W1至W4警告不是对于被标记的第三方的权利或利益的负面影响。只要符合禁止W5a警告的情形，要求欧盟委员会在对于标记第三方禁止期间不授予采购合同或者拨款。但是这样的结果是来自于禁止决定本身而不是警告。就禁止情形而言，不仅涉及个人会被通知受到禁止的决定，并且个人可以依据《财政法实施规则》第133a（1）条采取进一步适宜的抗辩程序。《财政法》第106条和第(2004)193/3号决定第14(3)条制定了基本原则，即一旦面对禁止第三方情形时，欧盟委员会应当给予第三方相应机会以书面形式表达其意见。第三方只要应该给予至少14日来表达意见。就迟延支付而言，欧盟委员会几乎无法杜绝对于标记为W2至W5警告的主体实施预防性暂停支付，不会超出《财政法实施规则》第106条规定的时限限制，即迟延支付。但是，欧盟委员会也表示，其财政官员会紧密监督预防性暂停支付程序，并及时提请相关委员会批核官员检验和确认，迅速作出或者不作出暂停支付的决定。从2004年以来早期预警系统实施过程来看，欧盟委员会应依法通知第三方暂停支付的期限，但是原则上欧盟委员会不会通知其是否被列入早期预警系统，并且超出95％暂停支付案例没有最终导致迟延支付。一旦支付迟延，欧盟委员会应依法会自动支付至少20欧元的利息。（四）关于早期预警系统的各种警告。1．W2,W3b或者W4警告。在评审阶段，如果被标记为W2，W3b或者W4警告的第三方已经位居评审委员会名单前列的话，并且评审委员会或者批核官员注意到上述警告，投标人或者候选人是不会得到上述信息的通告的。但是，在评审委员会报告中必须提及警告中包含的信息，这些信息会影响到评审委员会对于投标人或者参加人的经济、财政、技术和职业能力评估。在授予阶段，如果被标记为W2，W3b或者W4警告的第三方已经位居评审委员会名单前列的话，由批核官员决定是否授予被标记的第三方合同/拨款，或者依据选择和授予标准进行的最初选择中客观地发现新的信息，并依据不同于选择委员会的选择和授予标准进行评价，作出适当的有依据的决定将合同/拨款授予其他投标人/申请人，或者其他以不授予合同方式终结程序和促使将终止信息告知投标人。例如，在政府采购过程中，《财政法》第100、101条及《财政法实施规则第149条》规定，批核官员负责决定“合同授予给谁，投标是否符合投标邀请相关文件和投标规则中事先制定的选择和授予标准”并要求其独立于评审委员会决定之外，并由委员会向投标人或者参与人通知其被拒绝的“决定的理由”或者“不授予合同决定的任何的理由”。但是，以上理由只是包括在W2，W3b或者W4警告中信息的可能影响，但不是警告本身。2．关于W5a警告。欧盟委员会在其给欧盟监察专员的答复中表示：一旦欧盟委员会已经获知与W5a警告相关第三方存在错误或者疏忽，该错误或者疏忽是可以被矫正，例如，与自然人或者公司是否破产相关的错误或者疏忽。特别是欧盟委员会内部机构已经获得授予程序与W5a警告启动不相符证明和证据，应当立即通知对该警告负责的内部机构，以使其失效。3．关于W3a警告。关于预防性扣押令的W3a警告和扣押程序，W3a警告规则要求欧盟委员会对于扣押令的义务人停止全部支付，只有当“如果根据成员国法律规定，财政官员应当收到应主要债权人请求由成员国法院作出生效裁判时，欧盟委员会才会停止执行扣押令。当根据该裁判将预防性扣押令限定于特定数额的话，财政官员应当依据该数额停止支付”。如果生效的法院判决并不严格要求，委员会有可能向第三方债权人进行第二次支付，这可能与健全财政管理相悖。可见，W3a警告必须与成员国的扣押令规则相匹配。例如在比利时法律中，预防性扣押令是指第三人以债务人的角色被通知给欧盟委员会的时候，欧盟委员会不能向第三方付款，并且必须保留保留必要的款项预备支付，但是不是支付，只要生效最终裁判不明示委员会必须（向第三方或者第三方的债权人）作出支付行为。作为超国家的行政机关，欧盟委员会在行使行政权力过程中，秉承公平、公正、透明的原则，而欧盟监察专员授权对于欧盟委员会的失当行政行为进行监督。虽然欧盟委员会为保证财政利益安全而设置了内部性质的早期预警系统，但是其实施的确在客观上会对相对人的利益产生影响，欧盟监察专员通过行使调查权，特别是从信息公开的角度，进一步厘清早期预警系统的合法性问题。这对于我国的行政机关地科学执政、民主执政、依法执政有着重要借鉴意义。通过全面认识欧盟委员会的财政早期预警系统，认识到依法行政是我国依法治国和民主行政的基石，信息公开是科学行政的原则，建立以人为本、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的中国行政管理体制。版权归原作者所有，保留全部权利。转载请与作者本人联系，2010-05-05，欧盟早期预警系统法学案例教学法的本土化演进，《中国法学教育研究》，2009年第3期，中国政法大学出版社，2009-12-09随着《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“《监督法》”）于2007年1月1日起生效，在我国，以宪法为统帅，以《监督法》为主干，包括有关国家机关组织法、各诉讼法以及《行政监察法》、《审计法》等法律在内的法律监督体系已经基本构成。同时，在施行《监督法》的过程中，还有必要对其进一步予以完善。欧盟虽然是超国家的区域性国际组织，但是其发展的方向和趋势是成为联邦制国家。因此，本文拟将我国和欧盟及其成员国的议会监督制度加以比较，并借鉴其监察专员制度的成功经验和做法。一、中欧监督制度的模式比较一般说，世界各国的监督制度都以对行政权的监督为重点。按照监督主体对行政权监督的不同，可以划分为外部监督和内部监督两大类型。外部监督包括非司法性质机构的监督，主要是议会对行政机关的监督；还有司法监督。内部监督是行政机关自身的监督，即行政监察。我们这里的分析主要是外部议会监督和内部行政监察，对于司法监督和非司法性质的其他外部监督，如舆论监督、群众监督等，则从略。（一）以外部议会监督为主的欧盟监察专员模式欧盟及其成员国的监察专员制度属于一种特殊的外部议会监督制度。在现代西方国家，由于行政文官系统扩大，外部控制缺失或者不发挥作用，官僚主义、效率低下、奢侈浪费等情况愈发严重。于是，通过建立内部监督机制，以提高行政效率，消除官僚主义和腐败为目的的现代行政监察制度便应运而生。如英国的行政裁判所、法国和德国的行政法院等。在欧盟，欧盟委员会内部也设有纪律监察办公室，后机构升格，权力扩大，经欧盟委员会秘书长和行政总局局长的共同批准，甚至可将欧盟委员会主席作为调查对象。此外，欧盟还设有反腐败办公室，既可调查欧盟委员会内部的问题，又可对各欧盟机构甚至各国政府进行调查。但是，从政治传统看，欧盟各成员国及具有超国家性质的欧盟，还是属于以议会监督为代表的外部监督模式。对欧洲监督制度的考察可以从瑞典的监察专员开始。监察专员的名称来源于瑞典语中的Ombudsman，原指专门负责调查针对雇主的客户投诉的人；现指调查针对政府服务的公民投诉的机构。[]监察专员的前身是瑞典历史上的“大法官”，其产生可以追溯到查尔斯十二世(CharlesXII)任命成立瑞典监察专员办公室并授权其监督政府及法院。后来，瑞典议会于1766年第一次任命了一位监察专员；此后议会与国王之间为围绕监察专员任命权的斗争一直未停止。直至1809年，瑞典议会通过了一部以国王和议会分权的原则为基础的宪法，议会才真正夺得了对监察专员的任命权。监察专员制度自1809年形成后，到1919年才在斯堪的那维亚地区推广。从20世纪60年代开始，西欧和一些英语国家也开始采用监察专员制度；20世纪80年代之后监察专员制度更推广到世界各地。1978年国际监察专员协会成立。虽同名为“监察专员”，但是欧盟有关成员国的监察专员制度并不完全一致，依其类型可以分为“司法外救济型”（如荷兰）、“降低司法负担救济型”（如丹麦）、“准官方官制型”（如瑞典和芬兰）、“公民官制型救济型”（如西班牙和葡萄牙）和“国会官制型救济型”（如法国和英国）等五种类型。[]新生的欧盟监察专员制度是在成员国基础上的制度创新，兼具欧洲各国监察专员模式的优点，同时也是欧盟各成员国进行博弈的产物。可以说，在欧洲，随着资本主义生产关系的萌芽和“自由、民主、人权”观念的产生，为了与中世纪以来的政教合一的体制相抗衡，监督制度是作为王权、神权的对立物逐步产生的。由于要对国王行使的行政权进行监督和制约，遂建立了以外部议会监督为主的监察专员模式。目前，欧盟及其成员国大多既有成熟的外部议会监督制度，也有相应完善的内部行政监察与之配合；既发挥了外部议会监督独立、接近民众的特点，也发挥了内部行政监察在专业性、效率性方面的优势。而且，随着欧洲议会的权力逐渐扩大，地位不断提高，欧盟以外部议会监督为主的特点也越来越明显。（二）以内部行政监督为主的我国监察模式1949年中华人民共和国成立伊始，即在政务院内设置了人民监察委员会，1954年改为监察部，1959年4月撤销。1986年12月恢复行政监察体制，组建监察部。从1993年起，中央和地方各级党的纪律检查机关与监察机关实行合署办公。从历史发展可以看出，与欧盟成员国先建立外部议会监督制度，尔后为弥补其不足才陆续建立内部监督制度不同，我国的监督制度是先确立了内部行政监察，直到1954年宪法第31条和第60条才规定了全国及地方各级人大有权对国务院及地方人民委员会进行监督。1982年宪法第67条和第104条也做了类似的规定。但是，相对于我国的内部行政监察，虽然宪法规定人大及其常委会对政府享有监督权，并且人大及其常委会的法律地位也有利于对政府的监督，但是作用和效果却一直不明显。主要原因之一，是在程序上缺少兼具操作性和有效性的法律规定。从目前实践看，我国仍是以内部行政监督为主导的监察模式。《监督法》对各级人大常委会监督政府的工作做了规范化、程序化的规定，突出了各级人大常委会对政府工作进行监督，应当直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题，也突出了人大监督的实效。随着《监督法》的实施，我国的监督制度也将逐步转变为外部议会监督为主导的模式，即以人大对“一府两院”的监督为主，辅之以行政机关和司法机关自身的内部监督。换言之，就对行政权的监督而言，我国将从以内部行政监督为主的监察模式，真正转变为以外部议会监督为主的监督模式。这也使我们有可能在比较分析的过程中，借鉴欧盟监察专员模式的成功经验和做法。二、中欧议会监督制度的功能比较意大利比较法学者卡佩莱蒂将功能的比较分为六步：找出共同的起点、不同的法律解决方式的模式、各种法律解决方法的理由、各种解决方法异同及其产生愿意的可能趋势、各种法律解决办法的评价、合理预测发展趋势。[]表1将其中的一些比较加以对照来说明中欧议会监督制度功能的异同：表1：中欧议会监督制度的功能欧盟的议会监督中国的人大监督模式独任制的外部监督模式委员会制的外部监督模式独立性独立于政府，隶属于议会，财政独立独立于政府，常设机构的财政不独立任职资格必须是欧洲公民，具有完全民事和政治能力，保持独立性，具备在本国最高司法机关任职的资格或者具备公认的履行监察专员的能力和经验按照民主集中制的原则，集体行使监督职权，其成员必须是年满18周岁的中国公民、未被剥夺政治权利、非精神病患者监督对象欧盟监察专员的管辖范围包括：欧洲委员会、欧盟理事会、欧洲议会、欧洲审计院、欧洲法院和初等法院（非司法事务）、经济社会委员会和各地区委员会、欧洲中央银行和欧洲投资银行以及其他欧盟附属机构。监督对象是对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作向谁负责向欧洲议会负责，报告并出版年度报告行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。是否公开除隐私和秘密外，过程和结果公开行使监督职权的情况，向社会公开工作方式欧盟监察专员受理对欧盟机构或组织的不当行政行为的投诉。处理投诉（详见图1：欧盟监察专员运作流程）听取和审议政府专项工作报告、审议计划和报告、法律法规实施情况的检查权限调查权、建议权询问和质询权、调查权和撤职权处理决定的效力没有强制力具有法定效力分支机构仅限欧盟机构在中央和地方具有设置如果简短扼要地对表1进行一些分析，可以归纳出三点：第一，根据中国和欧盟的宪法性文件规定，我国人大常委会的法律地位属于“议会至上”模式，因而其监督的权威性、广泛性，是高于和宽于欧洲议会的。第二，我国人大常委会是集体行使监督权，较之欧洲议会监察专员的独任制，更符合民主的原则。第三，欧洲议会监察专员的监督没有强制力，行使的是“软法”的权力[]，而我国人大常委会的监督有法定的效力，行使的是“硬法”的权力。但是，相比之下，在实践中，我国人大对政府的监督，却没有像欧盟监察专员在督促欧盟各机关良好行政那样取得有效的结果。究其原因，其中之一就是，欧盟及其成员国的法律对监察专员的职权、履行职责的规则规定得详细、具体，具有可操作性和有保障性，而我国的有关法律规定却没有达到这样的程度。例如，增设的《欧洲共同体条约》第21条虽然并未规定欧盟监察专员的具体职权，但是第195条规定：“经由委员会表示意见并得到部长理事会多数同意后，欧洲议会应制定欧盟监察专员履行职责的规则。”所以，欧洲议会据此于1994年3月9日制定了《欧盟监察专员法》(StatuteoftheEuropeanOmbudsman)。根据《欧盟监察专员法》第14条的规定，欧盟监察专员应制订相应实施细则，因此欧盟监察专员于1996年9月4日制订了《欧盟监察专员实施细则》，该细则于1998年1月1日起生效，历经数次修改。[]欧盟监察专员实施的是“软法”，却取得了有效的结果，突出表现在欧盟监察专员行使调查权时，分阶段解决投诉的方式上（见表2）：表2：欧盟监察专员运作流程从表2可以看出，当欧盟监察专员受理投诉或接到欧洲议会转交的投诉或决定主动调查而行使调查权后，是根据有关法律规定分阶段进行处理的：第一阶段是交有关机构处理(settledbytheinstitution)。欧盟监察专员在收到投诉一周内决定是否受理，受理后将转告相关机构，该机构可采取措施解决投诉。第二阶段是进行和解(friendlysolution)。有可能的话，欧盟监察专员首先尝试在相关机构内部与该机构进行合作，通过和解的方式来解决不当行政行为，使投诉人满意。如果和解成功，欧盟监察专员应附属理由终止投诉，并将该决定通知投诉人和相关机构。第三阶段是做出批评意见(criticalremarks)。如果欧盟监察专员认为相关机构不可能解决不当行政行为，或者解决不当行政行为已经没有意义，可以做出批评意见，并通知相关机构和投诉人。批评意见所要表达的是欧盟监察专员认为不当行政行为存在，相关机构应避免此类事项的再次发生。第四阶段提出初步建议(draftrecommendations)。如果欧盟监察专员认为相关机构仍有可能解决不当行政行为，或者解决不当行政行为仍有意义，可以提出附带初步建议的报告送达相关机构并转交投诉人。第五阶段是撰写特别报告(specialreport)。如果欧盟监察专员对于相关机构的具体答复不满意，可以就此不当行政行为撰写一份特别报告呈交欧洲议会，并将副本转交相关机构和投诉人。该特别报告应当包括建议(recommendations)。撰写特别报告是因为相关机构不履行初步建议，欧盟监察专员要继续进行监督。三、对欧盟监察专员制度的借鉴我国《监督法》通过后，还需要进行具体制度的构建，因此，借鉴欧盟监察专员制度，可以进一步使我国的人大监督制度完备化和科学化。具体说，我们可以通过借鉴，从以下一些方面来完善我国的《监督法》。（一）议会监督机构的专门化欧盟监察专员是隶属于欧洲议会的专门机构，不仅在设置上属于超然于行政机构的一人制机构(one-member-institution)，而且在财政上也独立于议会。这是其处理决定虽然没有强制力，但是却能对欧盟机构实行有效的监督的重要原因之一。所以，为了有效地实施监督，设立适合我国国情的权力机关的专门监督机构是必然选择。根据《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《监督法》的规定，全国和地方各级人大常委会是以集体方式来行使监督权的。享有法定监督权的人大常委会，一方面面对的是行政机关工作人员在履行职责过程中，不断出现的滥用权力、行政不作为、迟延作为、违法作为等现象；另一方面，各级人大却缺乏独立的监督机构来履行法定监督职责，因而无法有效防止前述现象的出现。为更好地发挥权力机关的监督职能，我国学者提出了不少方案，主要可以归为人大监察专员模式和人大监督委员会模式。所谓“人大监察专员”模式，就是由人大及其常委会选出通晓法律知识的适格人士担任监察专员，专门负责对行政、司法人员的不当行为实施监督的模式。该模式既不会改变现行宪政的框架，而且有国外议会成功和成熟的经验可资借鉴[]。所谓“人大监督委员会”模式，就是在全国人大及其常委会设立监督委员会，此种模式又包括以下方案：增设人大监督委员会、设立监察委员会[]、合并模式——“把中共纪律检查委员会和人民检察院合并，并融合政府的行政监察、审计等专门监督部门的职能，设立一个直接隶属于人大的专门监督机关，主管监督事务。”[]有学者认为无论是“人大监察专员”模式还是“人大监督委员会”模式，均有利弊，因此，提出“混和模式”的方案：首先在全国人大常委会设立专门监督委员会，承担人大对“一府两院”的监督职能，然后由该委员会提名产生监督专员，经全国人大常委会投票通过并任命，监督专员直接对全国人大常委会负责。[]我们认为，应在我国现有宪政的框架内，逐步做到人大及其常委会的监督专门化：1．人员的职业化、专门化。没有专业的并且专事于监督职责的人大代表，面对日益庞大的行政权力根本无法切实履行法定职责。人员的职业化、专门化，是为了防止权力机关监督的“空壳化”和“外行倾向”。2．建立合理有效的专门机构。无论采用以上三种模式还是其他专门化模式，其出发点不应是单纯就制度而进行构建，而应采用最适合规制我国行政权力运作、最有效践行权力机关监督职责的模式。到底哪种模式合适，我们也没有确定的答案，还需要进行考察和研究。我们现在能确定的建议是，对我国的人大监督机构应当放在促进和保护人权的视野下来考量，可以有计划有步骤地建立既借鉴欧盟监察专员制度中的成功经验和国际人权保护的有效做法（如依据《巴黎原则》设置各国国家人权机构[]），又适合中国国情的人大监督的专门机构。3．与其他监督制度的配合。权力机关的专门监督必须与内部行政监察、司法监督以及其他外部监督（如党的监督、公民信访、新闻监督）等相协调和配合，防止各种监督方式的性质和功能的混淆，造成监督制度的空缺或顾此失彼。（二）监督事项的法定化《监督法》第9条规定：常委会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定，其中包括“人民来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的其他问题”。对这些问题的监督，可以归结为是：各级人大常委会发现违法的不当行政行为或司法行为，有权提出建议，进而进行调查和解决。但是对于什么行为属于人大常委会的监督范围，《监督法》并未具体规定，我们可以参考欧盟监察专员职权的相关规定逐步予以完善。欧盟监察专员的主要职权是在欧洲联盟条约框架内，发现欧洲共同体机构和部门的违法不当行政行为(maladministration)，提出建议使其终止。[]不当行政行为是指公权力机构不履行强制性的规则或者原则，表现为当为不为、程序不当、不当为而为，如迟延履行、拒绝提供信息、歧视、滥用权力等等，当事人均可据此提出投诉。欧盟监察专员在1997年度报告中将不当行政行为定义为“当一行政机构未依据有约束力的规则或原则行为时，即有不当行政行为的发生”，而其当然也包括未遵守人员保障原则。[]根据欧盟监察专员2005年度的报告，其审理的不当行政行为的类型有：法律错误、未履行义务、过失、不当迟延、程序错误、歧视、不公正、滥用权力、缺乏透明度（包括拒绝提供信息）和其他类型。[]欧盟近十年的年度报告中关于不当行政行为的分类并不统一，而且每种类型并未长期占据较大比例。对于行政的自由裁量权，欧盟监察专员一般不介入，只是提出“应善意行使行政裁量权，行政裁量应具有稳定性、符合比例原则和正当期待，尊重人权和基本自由。[]与不当行政行为相对应的是良好行政行为，欧盟监察专员制度认为享有良好的行政行为应具备如下三个条件：第一、增加行政透明度；第二，建立良好行政准则；第三，确保行政机关尊重法治原则。[]为了践行《欧洲联盟基本权利宪章》第41条关于“良好行政权”的规定，欧盟监察专员特别于1999年7月制订了《欧洲良好行政行为准则》(EuropeanCodeofGoodAdministrativeBehaviour)。该准则共27条，包括维护基本权利、确保公开责任行政、提高政府服务、保证尊重法治和保护机构成员权利等五个方面。《欧洲良好行政行为准则》并未创设新的行政法原则，而只是将既有的原则和规则统一纳入，如合法性、不歧视、比例原则、不滥用权利、公正及独立、客观、符合正当期待、公平、依申请人语言、确认收讫文件、转送相关机关义务、送达、保护个人资料等。《欧洲良好行政行为准则》颁布后，欧盟各机构陆续以此为蓝本制定了本机构的良好行政行为准则。从欧盟监察专员“良好行政权”的规定及对“不当行政行为”的监督实践中，我们可以得到启发：具体规定议会监督事项，既可以有效发挥议会的外部威慑效应，也有利于与其他监督方式相配合发挥作用。我国《监督法》应考虑做此类规定。此外，我们还可以发现欧盟“不当行政行为”的外延与我国《国家赔偿法》第3、4、5条规定行政赔偿的范围大体相当。因此，我们建议增加规定：行政相对人在符合《国家赔偿法》行政赔偿的条件，并且履行了法定的程序（如书面申请），仍未获赔偿时，可转而寻求各级人大常委会的二次救济（间接救济）。（三）调查程序的操作性我国《宪法》第71条规定，全国人大及其常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都必须履行其向其提供必要的材料的义务。《监督法》第39至43条更进一步规定了调查程序，如调查主体、调查启动程序、调查组组成、回避原则、提供材料义务和保密义务等。其中最大的变化是调查主体由中央扩展到地方，即地方各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。欧盟监察专员在决定受理投诉之后的处理方式除了直接终止投诉外，也可以进行调查。欧盟监察专员行使调查权是其最典型的职权行使方式。我们可以借鉴欧盟监察专员行使调查权的经验来完善我国人大调查程序：1．调查启动程序的多样化《监督法》第40条规定了调查的启动程序，即：委员长会议或者主任会议提议，或者五分之一以上常务委员会组成人员书面联名提议。而欧盟监察专员启动行使调查权有三个事由：第一，对受理的投诉自行决定进行调查。第二，如案件由欧洲议会议员转交，则当然启动调查。第三，即使没有收到投诉或者转交的投诉，欧盟监察专员也可主动进行调查。[]例如对媒体曝光的失当行政行为进行追踪调查。欧盟监察专员主动调查的案件是其有理由相信欧洲共同体机构和部门有可疑的不当行政行为。[]可见，欧盟监察专员的第三种主动调查启动方式与我国《监督法》中规定的调查启动方式相同。目前，《监督法》没有规定如欧盟监察专员那样的第一种受理投诉自行决定启动调查方式。实际上，这种调查启动方式可以与人大信访工作相衔接，即可以规定人大信访机构在处理人民来信来访时，应区分对待，对于属于本机关监督职权范围内的事项，转交委员会会议或者主任会议，并由其提议启动调查。与欧盟监察专员第二种当然启动调查方式类似的方式，在我国《监督法》的中被限定了资格、人数和程序三个条件，即必须是五分之一常委会组成人员书面联名，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议。这样的规定固然体现了是集体行使监督权，但是不利于发挥人大代表的主动参与性，也使得调查程序的启动难度加大，而且在常委会审议之前又设置一重审议，带来程序上的繁琐，实无必要。建议修改为“五分之一以上常务委员会组成人员或者十分之一以上的代表书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。”2．调查实施的程序化对于如何具体实施调查，欧盟监察专员的相关法律法规有详细规定。例如，欧盟监察专员决定进行调查后，应通知投诉人和相关机构，将投诉书副本送达相关机构，并要求其在限定时间内提交答复，一般不超过3个月。欧盟监察专员可要求相关机构在答复中就投诉人的特别方面或者指定事项做专门阐述。除非欧盟监察专员在特别案件中认为不适合转交，其应将相关机构的答复副本转交给投诉人，投诉人可以在限定时间内就相关机构的答复表示意见，一般不超过1个月。在收到投诉人的意见后，欧盟监察专员可以附属理由终止投诉，或者继续调查此案，并将其决定通知投诉人和相关机构。我国《监督法》则缺少此类规定，没有赋予调查相对方法定的答复期限，实际上在一定程度剥夺了其权利。所以应增加具体的时限规定，这属于被监督机构申诉的权利。欧盟监察专员行使调查权的方式有四种：（1）欧盟监察专员可依据《欧盟监察专员法》规定的条件，要求欧洲共同体机构和部门和成员国政府提供信息和资料，可检查相关机构的文件并保留副本。除依法保密或不准流通的外，成员国必须提供。如果是不准流通的文件，欧盟监察专员应在保守秘密的前提下请求成员国提供。如果是成员国的机密文件，则必须事先得到成员国的同意，如非机密文件，则通知成员国即可。我国《监督法》第42条规定与之相类似。（2）欧盟监察专员可以要求共同体机构和部门安排其进行现场调查。我国《监督法》没有现场调查权的规定，这在一定程序上给监督权的行使带来不利，应增加具体规定。（3）必要时，欧盟监察专员可聘专家进行研究。我国《监督法》第41条亦有相同规定。（4）欧盟监察专员可以要求共同体相关机构的特定人员接受询问，但不得询问成员国的行政人员。该特定人员应能代表该机关，接受该机关指示并保守秘密。我国《监督法》第34条中规定询问权的规定仅仅是针对审议议案和有关报告，并不适用于“特定问题调查”，这是监督程序上的不完善之处，应增加具体规定。欧盟监察专员在调查中如果发现有刑事犯罪嫌疑时，应立即通过该成员国常驻欧盟代表通知该会员国，或是通知对嫌疑人有监管权的欧盟相关机构。如果发现涉及行政处罚事项，欧盟监察专员也应及时通知欧盟相关机构。我国《监督法》上缺少了这种转交案件的规定，应增加类似规定。（四）监督结果的有效性虽然在形式上欧盟监察专员具有广泛的调查权，但是没有相应的制裁权。同时，虽然欧盟监察专员可以通过欧洲议会向欧洲共同体机构和部门施加政治性质的影响，但是其建议和报告只能督促欧盟各机构改善其行政行为，欧盟监察专员的意见的落实在很大程度上依赖于相关机构。值得注意的是，虽然没有强制力，但是欧盟各机构和部门仍努力遵守欧盟监察专员的意见，以避免招致公众批评。因此，欧盟监察专员透过其“软法”的权力行使职权，却能发挥单纯的强制力所不能取得的监督效果，特别是在督促欧盟各机关良好行政等方面发挥了积极作用。我国《监督法》第44、45、46条规定了各级人大常委会对同级行政机关、司法机关负责人的撤职案的审议和决定权，可以说这是“硬法”的规定。但是我国还应借鉴欧盟监察专员行使“软法”权力的经验，因为“在某些情况下，软法对于管制效果的有效性使得其实际约束力可能比硬法更强。”[]这对我国各级人大常委会行使监督权是一种启示，即不应与行政权对抗，不应以命令和控制的传统管制方式，而应在公共治理语境下，寻求监督主体和被监督机构之间的合作，即“合作治理”。因为，突破传统的监督理念，在“合作治理”模式下，以解决问题为目标，有利于被监督机构参与决策，更能发挥议会监督的有效性。总之，以成熟的欧洲议会监督制度主要是欧盟监察专员制度为镜，可以从具体实施方面完善我国的人大监督制度，这样既有利于我国行政机构有效运作，又有利于充分发挥人大的领导和监督作用。，2009-07-07，监察、议会论文写作的资料搜集，朱景文主编：《研究生学位论文写作笔谈》，中国人民大学出版社，2009-07-01欧盟人权机构：国家人权机构的新尝试，杨春福、张仁善主编：《全球化背景下的法治研究》，2008-12-31《法学案例教学模式略谈》，《法大教育教学研究》，2008-06-30《法学案例教学的本土化实施》，“法律与发展的中国经验”国际学术研讨会，2008-10-09《国家人权机构导论》，《人权研究》（第七卷），2008-04-01《欧盟人权机构：巴黎原则的一种尝试》，法学，2007年第6期《研讨涉诉信访寻求解决之法》，人民法院报，2006年4月26日第5版《欧盟监察专员的产生与运作》，欧洲研究，2007年第1期《“法律基础”课网络教学情况的调研和分析》，思想理论教育导刊，2006年第12期《国家人权机构——促进和保护人权的国内与国际的连接》，收录于朱景文教授主编：《全球化条件下的法治国家》（国家社科基金“十五”重点项目），中国人民大学出版社，2006年《中国法律体系的系统论分析》、《中国特色社会主义法律体系研讨会综述》收录于孙国华教授主编《中国特色社会主义法律体系前沿问题研究》，中国民主法制出版社，2005年《试论人力资本出资》，合肥工业大学学报，2004年第3期《我国按揭制度初探》，安徽科技报，2003年11月6日，第8版《邯郸市电子政务法制化研究报告》（已呈邯郸市政府信息办和世界银行），2005年《欧盟对华人权政策与中国的对策研究》（已呈教育部和外交部），2003年《中国—欧盟人权关系发展总报告：中欧人权领域的比较研究》（已呈教育部和外交部），2003年《中国—欧盟人权关系发展报告：君子和而不同——关于欧盟经社文权利的年度报告》（呈教育部），2002年